應急管理體制的內涵特徵和基本原則

21世紀以來，各國面對突發事件頻發的形勢，將應急管理提上新的認識高度，在應急管理體制機制建設上開展了新的運行模式探索，並取得了好的效果。2003年“非典”以後，我國全面貫徹落實科學發展觀，積極履行政府公共管理職能，突發事件應急管理實現了從單一的抗災救災向綜合性的應急管理轉變，提出了應急管理“一案三制”建設，即應急預案建設和應急管理體制、機制和法制建設。根據國際國內形勢要求，逐步建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制。從應急管理實踐來看，體制的功能健全和發揮直接關係到突發事件的預防能否到位，應急處置是否及時、有效，已經成為迅速、準確、高效應對各類突發事件的關鍵。

一、應急管理體制的內涵

應急管理體制是指為保障公共安全，有效預防和應對突發事件，避免、減少和減緩突發事件造成的危害，消除其對社會產生的負面影響，而建立起來的以政府為核心，其他社會組織和公眾共同參與的有機體系。與一般的體制有所不同，應急管理體制是一個開放的體系結構，由許多具有獨立開展應急管理活動的單元體構成。從整體上看，應急管理體制可針對不同類型、不同級別和不同地域範圍內的突發事件，快速靈活地構建起相應的應急管理體制。從功能上看，其目的在於根據應急管理目標，設計和建立一套組織機構和職位系統，確定職權關係，把內部上下左右聯繫起來，以保證組織結構的有效運轉。

二、應急管理體制的特徵

應急管理作為政府的社會管理和公共服務職能，具有與其他組織管理職能相同的特徵，又有不一樣的特徵。

（一）組織集權化。突發事件的不確定性、破壞性和擴散性，決定了應急管理的主體行使處置權力必須快速、高效，因而要求整個組織嚴格按照一體化集權方式管理和運行，上下關係分明，職權明確，有令必行，有禁必止，獎罰分明。強調統一領導、統一指揮、統一行動的.一體化集權管理。

（二）職責雙重性。在各國現階段的應急管理實踐中，除了部分應急管理人員從事專業應急管理工作，但大多數應急管理參與主體來自不同的社會領域和工作部門，在正常的情況下，他們從事於社會的其他工作，只有在應急管理工作需要時，才參與應急管理活動，擔負應急管理方面的職責。應急管理體制的內涵、特徵和基本原則。

（三）結構模塊化。應急管理組織中每個單元體都有類似的內部結構和相似的外部功能，是一個獨立的功能體系，由不同單元體系組成的功能體系也具有相似的結構和功能，具有模塊化的組織結構。遇有不同類型、不同級別和不同區域的突發事件時，可通過靈活快速的單元體組合，形成相應的應急處置體系。

三、應急管理體制確立的基本原則

應急管理體制的確立涉及一個國家或地區的政治、經濟、自然、社會等多方面因素，而且隨着人類社會進步和應對突發事件能力提高而不斷變化和調整。其設立和調整要把握好以下幾項基本原則。

（一）統一指揮。突發事件應對處置工作，必須成立應急指揮機構統一指揮。有關各方都要在應急指揮機構的領導下，依照法律、行政法規和有關規範性文件的規定，展開各項應對處置工作。突發事件應急管理體制，從縱向看包括組織自上而下的組織管理體制，實行垂直領導，下級服從上級的關係；從橫向看同級組織有關部門，形成互相配合，協調應對，共同服務於指揮中樞的關係。

（二）綜合協調。在突發事件應對過程中，參與主體是多樣的，既有政府及其政府部門，也有社會組織、企事業單位、基層自治組織、公民個人甚至還有國際援助力量，要實現反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急機制，必須加強在統一領導下的綜合協調能力建設。綜合協調人力、物力、財力、技術、信息等保障力量，形成統一的突發事件信息系統、統一的應急指揮系統、統一的救援隊伍系統、統一的物資儲備系統等，以整合各類行政應急資源，最後形成各部門協同配合、社會參與的聯動工作局面。

（三）分類管理。由於突發事件有不同的類型，因此，在集中統一的指揮體制下還應該實行分類管理。從管理的角度看，每一大類的突發事件，應由相應的部門實行管理，建立一定形式的統一指揮體制，如在具體制定預案時，就明確了各專項應急部門收集、分析、報告信息，為專業應急決策機構提供有價值的諮詢和建議，按各自職責開展處置工作。但是重大決策必須由組織主要領導作出，這樣便於統一指揮，協調各種不同的管理主體。

（四）分級負責。對於突發事件的處置，不同級別的突發事件需要動用的人力和物力是不同的。無論是哪一種級別的突發事件，各級政府及其所屬相關部門都有義務和責任做好預警和監測工作，地方政府平時應當做好信息的收集、分析工作，定期向上級機關報告相關信息，對可能出現的突發事件作出預測和預警，編制突發事件應急預案，組織應急預案的演練和對公務員及社會大眾進行應急意識和相關知識的教育及培訓工作。分級負責明確了各級政府在應對突發事件中的責任。如果在突發事件處置中發生了重大問題，造成了嚴重損失，必須追究有關政府和部門主要領導和當事人的責任。對於在突發事件應對工作中不履行職責，行政不作為，或者不按照法定程序和規定採取措施應對、處置突發事件的，要對其進行批評教育，直至對其進行必要的行政或法律責任追究。應急管理體制的內涵、特徵和基本原則。

（五）屬地管理為主。強調屬地管理為主，是由於突發事件的發生地政府的迅速反應和正確、有效應對，是有效遏止突發事件發生、發展的關鍵。大量的事故災難類突發事件統計表明，80%死亡人員發生在事發最初2小時內，是否在第一時間實施有效救援，決定着突發事件應對的關鍵。因此，必須明確地方政府是發現突發事件苗頭、預防發生、先行應對、防止擴散（引發、衍生新的突發事件）的第一責任人，賦予其統一實施應急處置的權力。出現重大突發事件，地方政府必須及時、如實向上級報告，必要時可以越級報告。實行屬地管理為主，讓地方政府能迅速反應、及時處理，是適應反應靈敏的應急管理機制的必然要求。當然，屬地管理為主並不排斥上級政府及其有關部門對其應對工作的指導，也不能免除發生地其他部門和單位的協同義務。