波蘭日本社會公益事業體制考察報告
為了借鑑國際經驗，更加深入地研究我國事業單位的體制改革思路，中央機構編制委員會辦公室、財政部、對外經濟貿易部、國務院發展研究中心四部門組成聯合考察團，於2001年5月先後對作為經濟和社會體制轉軌典型國家之一的波蘭和作為成熟市場經濟國家的日本進行了考察訪問。考察的重點是類似於我國事業單位的社會公益性機構（在其它國家，雖然都有類似於我國的事業單位、承擔各種社會公益職能的機構，但普遍沒有事業單位概念，也很難找到對應概念，所以這裏只能籠統使用社會公益性機構概念）的管理體制、組織運行方式及有關改革情況。
一、波蘭的社會公益事業體制改革
（一）計劃經濟體制下的基本特徵
在20世紀80年代以前的數十年裏，波蘭實施的是與我國改革前基本一致的、以公有制為基礎的計劃經濟。與這一體制相對應，國家對教育、醫療、科研、文化等社會事業的組織管理也是計劃方式。基本特徵是全部由政府直接組織：政府是社會公益事業的主要承辦者，有關機構的設立與調整由政府決定，業務活動方向和內容按照政府計劃實施，活動經費全部由財政直接提供，機構內部組織運行方式及人員管理也參照政府部門。如領導人由政府主管部門任免，員工工資福利待遇等也由政府確定等等，與我國改革前事業單位的體制幾乎沒有區別。
（二）經濟體制轉軌後社會公益事業改革的基本做法
20世紀80年代末期以來，波蘭開始了以經濟私有化和市場化為標誌的、全面而急劇的經濟體制轉軌。伴隨經濟體制的轉型，社會公益事業的組織與運行方式也發生了巨大的變化。波蘭改革的基本做法是，依據不同類型公益性機構的職能特點，實施不同的組織方式。
1.涉及公眾基本利益和政府基本職能的社會事業，仍由政府直接組織
最典型的是中國小教育（包括中專、技校）、衞生防疫等機構。此類機構的設立、撤併等仍由政府決定，機構領導人由政府主管部門任命，機構圍繞政府確定的目標運行並接受政府管理和監督。確保經費投入，並將其納入公共財政預算。原則上，此類機構不得有任何形式的自我收入。如果在特定情況下能夠獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格的收支分離。員工工資主要依據工齡、職級等因素確定。總體上看，對此類機構的基本組織方式與改革前沒有明顯區別。
2.某些社會公益性機構仍採取國立方式，但給予它們較大的自主權
公益性科研機構及博物館等文化事業機構基本採取此類組織方式。在法律地位上，幾乎所有過去由政府創辦的公益性科研機構、重要文化事業機構等仍為國立機構。有關機構的設立、撤併等由政府決定，並仍保持上級行政主管部門，資產也為國有。但在具體組織方式上，則與改革前的政府直接組織和管理模式有較大區別，核心是給予這些特定機構以較大的自主權。
首先，在業務活動內容與方式確定方面給予機構較大自主權。由計劃經濟時期的嚴格政府計劃管理，改為在國家基本發展目標框架內，由各個機構獨立提出發展規劃並報請主管部門審核批准，然後由各個機構自主執行，主管部門對其業務活動的績效定期進行評估。
其次，在人事制度方面給予較大自主權。名義上，各個機構的行政負責人仍由政府主管部門任命，但在產生過程中，則普遍引入公開競爭機制。行政副職以及中層部門負責人由各個機構的行政負責人選聘。機構負責人實施任期制。
第三，資金來源由計劃經濟時期全部政府撥款改為以支持為基礎，多渠道籌資。在獲得支持的同時，允許各個機構結合業務活動創收，並給予減、免税等優惠政策。允許創收的政策背景是波蘭近些年的財政比較緊張，政府投入不足。與此同時，內部分配也由各個機構自主決定，但通常要由行政主管部門依據僱員數量、業務特點等進行工資總額控制。機構負責人的薪酬通常也由行政主管部門進行額度控制。
與擴大機構自主權相配套，上述機構普遍建立了類似於“理事會”的體制。當然，不同機構的具體名稱不同。“理事會”通常由機構內部專業人士、外部專業人士構成，有些機構的“理事會”還有政府代表。“理事會”負責諸如發展計劃的審議、行政負責人推選等重大事務，日常事務則由行政負責人主持。
3.部分社會公益性機構實施非營利機構組織模式，機構獨立運作，政府給予扶持這方面比較有代表性的是高等教育和醫療服務機構。
從大學的情況看，體制改革後，在法律地位上，大學均改為獨立法人，可以自主決定諸如內部機構（院系）設置、教學及培養計劃確定、人員聘用和薪酬、籌資以及財務管理等內部事務和相關業務活動，政府基本不進行任何干預。由大學各級行政負責人、教授及學生代表組成的董事會為大學的最高權力機構，負責重大問題的決策。大學校長通過內部選舉產生，主持日常事務。政府對大學的扶持主要表現為經濟上的支持。雖然大學目前都採取多元籌資模式，可以進行多種形式的籌資與創收活動，政府的財政支持仍是大學主要的收入來源，包括按年度給予的經常性補貼和基於特殊需要的專項補貼。此外，對大學的創收活動，只要收入用於教育發展事業，就給予免税優惠。
需要説明的是，波蘭高等教育組織與運作方式的改革並非是完全創新，而是在很大程度上恢復了其實施計劃經濟以前、上世紀20年代國家獨立時所確立的體制。
波蘭醫療服務機構目前也採取獨立運作、政府扶持的非營利機構組織模式，但由於服務特點不同，在具體的組織方式上與大學等機構也有所區別。在計劃經濟時期，波蘭形成了全民免費的醫療保障體制，醫院也是政府直接組織的財政預算撥款單位。近年來，醫院逐步改為獨立核算、獨立運作的社會服務機構，並採取與國家醫療保險基金管理機構簽約的方式為公眾提供服務。這一過程是與醫療保障體制改革聯繫在一起的。隨着醫療保險制度的實施，醫療費用由財政直接撥款改為靠僱主和僱員繳納醫療保險費來承擔。為了提高效率，波蘭在醫院改革方面引入了市場競爭機制和公眾選擇機制，但在醫療服務機構的性質定位方面，仍明確將其定位為非營利機構。政府對於醫院收入給予各種免税優惠，同時對醫院收入的處置，特別是結餘資金的使用有嚴格的限制，任何個人和機構均不得分配剩餘。有關服務質量、服務價格以及財務收支狀況也要受到政府主管部門的嚴格核查和評比。
4.鼓勵民間力量介入社會公益事業
在對過去由政府直接組織的社會公益性機構進行改革探索的同時，波蘭鼓勵民間力量介入社會公益事業，主要是創辦私立大學、私人博物館等等，並可以獲得政府直接或間接（免税）的經濟支持。由於受民間投資積極性不足等多種因素制約，目前此類機構的發展還僅僅處於起步階段。
此外，波蘭還對一些過去由政府直接組織、但從性質上基本不具公益性特點、職能完全可以由營利性市場主體承擔的機構實施了“轉制”，將其改造為民間營利性市場主體。但數量及範圍都很小，主要是將農村獸醫站改為民營，將國有企業所屬應用科學研究機構一併實行私有化。
（三）波蘭社會公益事業改革的幾個基本特點
1.非常審慎的改革態度 2.在社會公益事業發展方面，政府依然發揮着主導作用
雖然波蘭目前不同社會公益機構採取了不同運行模式，其中相當一部分機構獲得了很大自主權，但在社會公益事業發展方面，政府依然發揮着主導作用。
首先，社會公益事業發展的資金支持仍主要來自政府，其中中國小教育、衞生防疫、基礎科學研究等最基本的社會公益事業經費仍完全來自投入；一般公益性科學研究以及大學等社會公益事業的經費也主要依靠投入。
第二，在社會公益事業發展方面，政府仍然保持相當強的統一協調職能。比如在科技發展方面，雖然賦予各個院所自主權，但科技發展規劃的確定、不同院所間的職能分工等仍需由隸屬於中央政府科技部的科學委員會統一協調。而且國家的整體科技發展計劃需經議會審核和批准。教育、衞生、文化事業也是如此。
第三，在具體業務活動及內部管理方面，政府給予很多機構相當大的自主權，但與此同時，政府則強化了事後評估與多方面的監督。例如，無論是採取國立模式並有一定自主權的科研、文化機構，還是採取非營利機構模式獨立運作的大學、醫院等，都要定期向有關政府部門（包括業務主管部門、財政部門）提供自己發展計劃的執行情況以及財務收支狀況的報告並接受評估。評估結果將直接影響政府對其下一步的財政支持強度。各種創收活動及收入的用途也要接受税務機關的核查。除政府監督外，波蘭也開始引入社會監督機制。比如有關信息應向社會公開，機構財務狀況應由社會中介機構審核，設立理事會並吸收社會名流參加等。
3.重視法律法規及配套制度建設
波蘭的社會公益事業體制改革非常重視法律法規建設。除《憲法》、《民法》、《公共財政法》等一般性法律對政府職能以及有關社會公益事業的組織方式進行規範外，不同領域以及採取不同組織模式的社會公益性機構，還分別由專門的法律進行規範。如對大學有《高等教育法》，對公立醫院有《全民醫療保險法》等，明確地規定了各種類型機構的法律地位和責任、義務。對特定行為如創收的税收減免、公民或社會機構向公益事業捐款的所得税抵扣等，在《税法》、《基金法》等法律中也都有明確而詳細的規定。需要説明的是，波蘭近些年來一直致力於加入歐盟，所以其法律體系框架也一直向歐盟的要求靠攏。
雖然波蘭對社會公益機構的改革方式、進程不同於國有企業改革，但有些方面的改革則是統一和配套的。其中最重要的是實施了統一的、市場化的勞動就業體制，並形成了統一的、與市場體制相適應的、包括養老、醫療等在內的、新的社會保障制度，消除了社會公益機構體制改革中可能遇到的人員流動與安置障礙。
二、日本的社會公益事業體制及近年來的改革
（一）日本社會公益事業的體制框架及基本特點
日本是一個發達的市場經濟國家，在長期的發展過程中，逐步形成了一套比較穩定的社會公益事業體制。
1.政府設立的公法人和民間發起成立的公益法人是社會公益事業的行為主體
要了解日本的社會事業體制，首先需要了解日本的法人體制。根據1900年頒佈、目前仍在執行的日本《民法》規定，由不同主體發起成立、具有不同活動目標的社會組織分屬不同的法人形態，並採取不同的組織與規制方式。法人首先分為公法人和私法人兩大類。由政府發起成立、承擔政府責任的機構為公法人。在公法人中，按其具體的法律地位，又可分為僱員為公務員的公共團體，僱員為非公務員的特殊法人、認可法人等基本類型。與公法人相對應，只要不是政府發起設立的法人都屬於私法人。私法人又可分為兩種基本類型，營利法人和非營利法人，其中營利法人是以企業為主的營利性市場主體。非營利法人進一步分為公益法人和非公益法人。非公益法人指那些為特定羣體利益服務的機構，如行業協會、工會等組織，在日本被稱為中間法人。公益法人則指那些為社會提供公益服務、不以營利為目的機構或組織。按其具體的法律地位，公益法人可分為根據民法條款成立的社團法人和財團法人，以及根據特別法成立的醫療法人、學校法人、宗教法人、社會福利法人和NPO法人（按照目前歐美國家的一般定義，NPO法人就是非營利法人。但在日本，NPO法人僅指公益法人中從事若干特殊業務的法人）等。
在日本，明確承擔社會公益事業發展責任的法人主體有兩類：一類是公法人，包括僱員為公務員的公共團體以及僱員為非公務員的特殊法人、認可法人等；另一類則是私法人中的公益法人，包括根據民法成立的和根據特別法成立的兩大類別。
2.不同的社會公益事業由不同類型的法人機構承擔，採取不同的組織與管理方式
雖然公法人和民間公益法人共同承擔社會事業的發展責任，但從分工上看，有比較明顯的區別。不同的社會公益事業由不同的法人機構承擔，並採取不同的組織與管理方式。
（1）教育、科技、衞生等涉及政府基本職能的社會公益事業主要由公務員型的公法人機構承擔。長期以來，日本的中國小教育、相當一部分大學教育、基礎科學研究以及具有較強社會公益性的應用科學研究、衞生防疫、公眾基本醫療服務以及部分重要文化事業，幾乎全部由政府設立的公法人機構來承擔，而且大都屬於公務員型機構，即僱員基本上都是政府公務員。此類機構的運作與組織特點與政府的行政機構類似：機構的設立、撤併等由政府決定；機構領導人由政府主管部門（省、廳）任命；業務活動執行政府計劃並接受主管部門監督管理；確保經費投入，並將其納入公共財政預算；機構不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格的收支分離；僱員身份為政府公務員並執行公務員的工資與福利制度。較之一般政府行政機構，此類從事社會公益事業的公務員型機構是政府政策的執行者，而一般政府行政機構則是政策制訂者。
（2）部分特定類型的社會公益事業由特殊法人與認可法人機構承擔。特殊法人與認可法人也是由政府設立的公法人，是服務於政府特定社會公益目標的機構。所承擔的社會公益事業大都集中在經濟與貿易服務領域，以及諸如鐵路、郵電、公共交通等基礎設施建設和公眾基本生活服務領域。特殊法人與認可法人之間的最主要區別是設立程序。特殊法人為經過議會立法程序成立的機構，認可法人則是直接由政府行政部門批准成立的機構。在具體組織方式上，二者幾乎沒有區別。
作為政府設立的、服務於政府社會公益目標的機構，特殊法人與認可法人的組織方式在很多方面都與上述公務員型機構類似甚至一致：機構的設立、撤併等由政府決定；機構領導人由政府主管部門（省、廳）任命；業務活動執行政府計劃並接受主管部門監督管理；對於非經營性機構，確保經費投入，並將其納入財政預算，機構原則不得從事有收入的活動，如在特定情況下能夠獲得收入，也必須納入預算管理。在特殊法人與認可法人中也有一些主要從事經營性活動，事實上是自然壟斷行業的國有企業。對此類法人，其生產計劃、產品及服務價格、收支管理也要嚴格執行政府的計劃。特殊法人與認可法人在人員結構上與公務員型機構的主要區別是其僱員為非公務員，但工資、福利制度仍參照公務員。
（3）非基礎性的社會公益事業由民間公益法人承擔，政府予以扶持。在日本，民間公益法人的活動領域也是比較廣泛的，但一般屬於政府承擔的基礎性社會事業以外的領域。主要包括宗教、慈善與福利事業、經貿服務與促進事業、某些文化事業、特殊需求的教育與醫療服務事業、私立大學以及部分邊緣性科研事業等等。
日本的民間公益法人又分為多種類型。因服務領域及設立程序、方式上的差異，具體的組織方式也有或大或小的區別，但在大的方面基本一致。
一是要依法成立，並實施歸口管理體制。民間公益法人要根據民法條款或特別法到法院登記以獲得公益法人資格。在登記時，必須提出明確的活動目標以及組織、業務活動方式，並由法院及政府有關部門審核，以確定其是否能夠獲得公益法人資格。
根據日本法律規定，每一個登記成立的公益法人都必須由一個行政部門進行歸口管理，即要有一個上級主管部門，並要定期向行政主管部門提供各種業務活動情況的報告。
二是實行理事會制度基礎上的內部自治。理事會作為最高權力機構，負責重大問題的決策以及行政負責人的選任，行政負責人主持日常事務。理論上，只要其行為符合法律規定，政府就不干預其活動。
三是一般都能夠獲得政府的經濟支持。鑑於公益法人是以公益目的設立的，所以政府對公益法人符合條件的公益性業務活動收入或接收社會捐贈等普遍給予税收優惠。同時，多數公益法人還都能夠得到政府提供的經常性經濟資助，或接受政府出資委託以完成特定公益任務。當然，能否獲得經常性經濟資助，能否得到委託項目以及能夠得到的資助數量則不確定。
四是要接受多方位監管。首先要嚴格遵守法律規定，其中比較關鍵的是，業務活動必須以其承諾的非營利公益事業為主。當然，也可以結合業務內容進行一些經營活動以獲得收入，但經營性活動收入不得超過總收入的一半。且經營性活動收入只有用於公益事業才可享受免税待遇。否則，需按照營利企業的標準納税。除了要依法接受歸口管理部門以及其它政府部門（如税務機構）的監督外，民間公益法人還必須接受社會的監督，如業務活動情況、財務收支狀況都要向社會公開，而且要接受社會中介機構的審計。
需要説明的是，雖然從理論上講政府不干預公益法人的具體活動，但由於政府對很多民間機構提供直接經濟支持，所以事實上存在着政府非公開的干預，有時甚至是強有力的干預。這種干預的程度取決於政府的經濟支持強度。如果政府不提供直接經濟支持，則幾乎不進行任何干預。
3.最主要特點
總體來看，日本的社會事業體制有兩個非常突出的特點：
一是政府作用非常突出。在日本，諸如教育、科技、衞生等社會公益事業的主要領域，一直都是由政府直接組織，所需投入也幾乎全部來自於財政撥款。另一方面，即使在民間力量為主的非基礎性社會公益事業領域，政府也通過提供不同方式的經濟支持以及各種規制手段，發揮着非常重要的引導作用。總之，在日本體制中，政府扮演着發展社會公益事業的主要角色，民間力量是政府作用的補充。
二是有完整而穩定的法律體系。在日本，涉及社會公益事業發展、機構組織方式和行為規範的法律體系詳細而明確。除《憲法》、《民法》等基本法律外，對每一個特殊法人都有專門規範其組織和行為方式的個別法；對民間社會公益法人則按照所服務的行業有規範其行為的特別法；對有關機構的行為，特別是民間公益法人接受捐贈、從事經營性活動等則有詳細的税法條款等等。總體來看，日本在發展社會事業方面，非常重視以法律為基礎的制度平台建設，而且這一制度平台有非常高的穩定性。例如目前仍在執行的、涉及各種法人形態劃分的《民法》就是100多年前通過的。
（二）近年來的改革
通過上述基本組織方式可以看出，日本的社會公益事業體制與其政府行政體制有着密不可分的關係，基礎性社會公益事業的實施機構或者是公務員機構，或者是準公務員機構。這種體制保證了政府意志的貫徹，但也存在組織成本過高、機構運行效率低下等問題。基於進一步提高行政效率的追求，日本從1996年起開始了政府，其中的一個主要內容就是改革那些承擔社會公益事業的公務員機構及特殊法人（包括認可法人）的組織運行方式。
1.改革的基本內容和做法
（1）調整政府與民間力量在社會公益事業上的分工。長期以來，日本社會公益事業發展的責任雖然由政府和民間力量共同分擔，但政府一直承擔主要責任並在多數領域進行直接組織。提出的一個原則是：能夠委託給民間主體的事務，儘可能由民間主體承擔；在必須行使政府權力並由政府承擔的事務，則應該以國家為主體承擔。簡單來講，首先是要把一些公益性特點不突出或不宜繼續由國家作為主體的公法人（機構）實施民營化，或者將有關社會事務以委託方式交給民間主體（包括民間營利性主體和非營利主體）承擔，減少政府的直接管理和組織責任，更多地發揮民間的力量和市場的作用。按照這一原則，日本已經開始對某些經營性特殊法人（如日本電信等）實施私有化改造。
（2）實施獨立行政法人制度。
實施獨立行政法人制度可以説是日本行政改革的核心內容。基本目標是要將教育、科研、醫療衞生、文化以及經貿服務等領域的公務員機構和特殊法人、認可法人等準公務員機構，改革為獨立行政法人，賦予機構更大的獨立性，調整政府的管理方式，實現行政決策與各種社會事務組織實施過程的分離，全面提高效率。
獨立行政法人是區別於傳統公務員機構和特殊法人機構的一種新的法人形態。按照日本已經通過的《獨立行政法人通則法》，原來附屬於政府部門的國立機構（包括公務員機構和特殊法人等）改為獨立行政法人後的基本組織與運行方式主要包括以下特點：
第一，在法律地位上，獨立行政法人仍為公法人。換句話説，仍為國立機構。設立任何一個獨立行政法人都必須由議會通過專門法律，即專門規範其行為的個別法。每個獨立行政法人都要有一個主管省廳，負責對其業務活動目標、活動方式及績效進行審核、管理和評價；獨立行政法人的主要負責人仍需由主管省廳任命。鑑於獨立行政法人仍然承擔着政府社會事務的責任，其活動經費仍全部或絕大部分來自於政府撥款。
第二，給予獨立行政法人更大的業務活動自主權。在以前的公務員機構和特殊法人體制下，各個機構的內部組織方式及業務活動都要服從政府主管部門嚴格的計劃管理。改革為獨立行政法人後，政府主管部門將大大減少對具體業務活動的直接管理。新的做法是，先由負有監管責任的主管省廳主務大臣提出涉及該獨立行政法人的基本業務活動內容、實施過程、實施方式以及財務收支管理等內容的中期發展目標。根據這一目標，由獨立行政法人提出具體的實施計劃，並在與主管省廳討論的基礎上最後確定。計劃確定後，由獨立行政法人自主實施，主管省廳原則上不再進行干預。
獨立行政法人在人事管理、財務管理等方面也獲得了更大的自主權。除主要負責人仍由主管省廳任命外，獨立行政法人的內部機構設置、中層領導任免均由法人機構自主決定。除少數機構保留公務員待遇外，一般獨立行政法人的僱員都要採取聘用方式。在主管省廳大致確定工資總額的前提下，各個獨立行政法人有權決定內部人員的工資分配。在接受政府撥款的同時，各個法人機構可以在業務允許的範圍內從事一定的創收活動，並可以圍繞所從事的事業自主決定資金的使用。財務收支不再嚴格地按照財政年度進行管理，可以在一箇中期計劃期間調劑使用。
第三，對獨立行政法人實行事後績效評估。在擴大自主權的同時，必須確保獨立行政法人的行為不偏離政府目標。為此，日本政府全面強化了對獨立行政法人的績效評估。其基本做法是，在各個獨立行政法人成立的同時，主管省廳就要成立相應的評價委員會，各評價委員會的負責人均由主管省廳的主務大臣任命，成員原則上來自特定獨立行政法人以外的專業人士。評價委員會的職責是對該獨立行政法人的各種業務活動狀況進行定期審核並做出績效評價。除各省廳評價外，總務省還設有專門的評價委員會，負責對各省廳委員會的具體評價結果進行綜合評判。有關評價結果要向社會公開，併成為下一步對特定機構進行扶持或調整的依據。
（3）機構組織方式改革和機構調整與重組緊密結合。 2.基本進展情況
日本的社會公益事業體制改革，特別是對有關國立機構的獨立行政法人化改革仍在推進過程中。截至目前為止，通過“統、廢、合”調整，共建立獨立行政法人機構58個。從領域看，主要是各省廳所屬的公益性科研機構。從其前身的法人地位看，基本都是公務員型機構。根據改革計劃，下一步的改革重點是中央政府所屬的特殊法人和認可法人。其中既包括獨立行政法人化的改革，也將對一些公法人機構實施民營化改造。作為改革的法律基礎，“特殊法人等改革基本法”已於2001年6月獲得議會通過。這一改革擬在4年左右的時間內完成。相比之下，中國小、國立大學、公立醫院等機構組織方式改革尚未開始，但總務省也已經成立了與此有關的研究機構，正在探索這些方面的改革問題。
需要特別説明的是，日本的行政改革並非由各省廳分別實施，而是由總務省（原內閣總務廳）統一組織，並專門成立了隸屬於總務省的行政改革推進事務局。
3.日本社會公益事業改革的基本特點
由於日本社會公益事業的體制改革尚在進行之中，對其進行全面總結或評價為時過早。但從其所確定的改革原則、目標以及改革做法中，可以歸納出以下幾個基本特點：
第一，雖然要調整政府與民間力量在公共事務方面的分工關係，但長期以來由政府承擔各項社會公益事業基本責任的格局並沒有發生改變。
第二，實施獨立行政法人制度的核心措施是擴大相關機構的'自主權，以進一步調動機構和相關人員的積極性，全面提高服務效率，但在這一過程中，政府並沒有放鬆控制，也沒有放鬆支持。
第三，所有的改革都是以嚴格的立法程序和制度建設為基礎，並且注重綜合協調。
三、波蘭、日本經驗對中國事業單位體制改革的啟示
波蘭和日本的社會公益事業體制，都是基於其特定國情而建立、而改革的。二者之間有共同之處，也有不少差異，本身也都不是盡善盡美。在我國事業單位的體制改革問題上，不可能照搬其中任何一種模式。但兩個國家在各自社會公益事業體制建設及改革中所體現出來的、具有市場經濟體制共性的東西，值得我們學習和借鑑。
（一）社會事業（單位）必須按照其職能特點，實施分類組織和
對不同的社會公益事業，要按照其職能差異實施不同的組織方式是波蘭、日本的共同做法，也是其它市場經濟國家的普遍做法。在市場經濟體制下，必然存在國家和社會、政府與市場之間的職能分工問題。不同的社會公益事業，其公益性特點、對國家與社會發展的影響，以及自身的運行邏輯各不相同，不應該也不可能按照統一的模式進行組織。這是一個必須遵循的基本原則。
（二）首先要實現政府與市場職能的合理分工
在問題上，一個最重要的問題是要解決政府和市場主體之間的合理分工。沒有或基本沒有社會公益性、可以由營利性市場主體承擔的活動一定要交給市場，因為競爭更能夠帶來效率的提高。這一原則對我國的事業單位體制改革極為重要。我國事業單位體制中的一個突出問題，就是大量機構所從事的“事業”根本不具備或基本上不具備社會公益性，有關業務完全可以交給營利性的市場主體承擔。換句話説，很多“事業單位”站錯了隊。其結果不僅導致政府負擔過重，無力發展那些真正具有公益性的社會事業，也帶來了經濟與社會秩序的混亂。因此，今後事業單位體制改革的基本任務之一，就是把那些不具備公益性的“事業”機構儘快從政府序列中分離出去，交給市場。
（三）基礎性的社會公益事業仍需政府主辦，但組織方式應調整和完善
無論是波蘭還是日本，基礎性的社會公益事業仍然採取政府主辦的方式，政府確保對其投入並對有關機構的活動實施嚴格管理和監督。當然，受財政及其它因素的影響，政府主辦社會公益事業的範圍有所差異。我們認為，基礎性社會公益事業由政府主辦也是我國社會公益事業改革應該堅持的方向。因為基礎性社會事業或本身具有明顯外部性，或雖沒有明顯外部性，但其發展直接涉及國家發展和公眾基本利益，且營利性的市場主體乃至一般民間非營利性機構幹不了、幹不好或不願乾的，必須政府來主辦。這是在任何經濟體制下政府都必須承擔的基本職責。
此類機構雖應明確由政府主辦，但具體組織方式值得進一步研究。如果按照計劃經濟的體制模式，仍全部由政府直接組織，則難以避免管得過死、效率低下等問題。所以，在確保政府投入和宏觀管理的前提下，結合機構特點，給予一定的自主權以提高效率是必要的。但自主權的擴大必須有限度，而且要形成有效的監督與制約機制，防止出現一放就亂的情況，確保政府公益性目標的順利實現。我國近些年的改革中，這方面已經有了很深的教訓。
（四）積極培育民間非營利機構，作為政府社會職能的補充
從波蘭、日本等國家的經驗看，鼓勵和發展民間非營利機構，作為政府職能的補充是十分必要的。近年來，我國很多學者及一些政府機構也對有關問題進行了探索。將現有的一部分為非營利機構，也已經得到社會各界的基本認同。但需要指出兩點。一是受自身運行特點等多種因素的影響，即使在日本這樣的發達市場經濟國家，非營利機構的作用也只能是作為政府職能的補充，所以不能對非營利機構在發展社會公益事業上的作用估計過高。二是在非營利機構的發展問題上，必須形成有效的支持與約束機制。如果沒有明確的法律地位和有效的税收優惠、政府經濟援助等支持手段，非營利機構也很難發展。反過來，也需要對其業務活動內容、活動方式以及財務管理、內部分配等形成嚴格、有效的制度約束，否則，很容易走入歧途。
（五）加強法律法規及配套制度建設
為了確保的順利實施以及改革後新體制的正常運行，必須建立完備的法律、法規與配套制度體系。不同類別的社會公益事業機構，需要不同的法律、法規來規範。無論是政府管理還是機構自身的運行，都需要在一定的法律框架內進行。這是波蘭、日本等許多國家的共同經驗。從我國目前的情況看，有關法律與制度方面的建設相當滯後。比如，雖然目前在科技、衞生等領域已經明確要將一部分事業單位改為非營利機構，但至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律地位。非營利機構的註冊登記、內部治理結構、活動範圍、法律上的權利義務、資產與財務的管理模式、政府的支持與規制方式等各方面的法規幾乎全是空白。因此，必須在借鑑國際經驗和結合中國國情的基礎上，建立並逐步完善各種法律、法規體系。這方面的工作有所前進，才能使我國的順利推進，才能保障改革後社會公益機構，包括非營利機構健康發展。
除基本的法律法規建設外，在我國的事業單位體制改革問題上，還需要解決配套政策改革問題，如就業和社會保障制度、產權問題等，必須在認真研究的基礎上儘快加以調整，否則，改革無法順利推進。在這方面，國有企業改革的經驗和教訓很值得總結。
（六）加強統一組織與協調
我國近年來的基本上都是以部門為主實施的。這種做法存在很多問題，包括進展不統一，措施不配套，方式、內容不盡相同，彼此之間的做法存在矛盾之處等等。這種狀況應儘快改變。從波蘭和日本的經驗看，改革應當由統一的權威機構而非各個部門組織實施。
在未來改革過程中，有兩個更為具體的問題需要認真對待。一是要建立以專家為基礎的組織機構，合理確定的標準，其中一個關鍵問題就是要對現有事業單位是否具有公益性以及其公益性強弱進行甄別和排序，這是的基礎。二是應將事業單位的體制改革與整體佈局和結構調整結合起來，在全面提高具體機構運行效率的同時，實現社會資源配置的優化。
