關於困難羣體救助工作的調研報告
近期，XX區民政局對全區困難羣體生活狀況以及社會救助工作如何開展進行了專題調研，走訪了城鄉社區（村）低保家庭、三無人員、五保對象，聽取了基層民政工作者、困難羣眾的意見和建議，分析了民政部門保民生工作面臨的形勢和問題，提出了改進思路和建議。
一、XX區困難羣體的基本情況
（一）困難羣體的含義及特徵
困難羣體是指由於各種原因，憑藉自身力量難以維持基本生活，需要政府提供救助和社會給予幫扶的社會羣體。從其整體特徵上看，主要有四個方面：一是低職化或無職化。他們沒有穩定的職業或根本沒有職業，大部分人是因為年齡原因（老、幼）和身體原因（重殘、重病），另一部分人則是缺少就業所必須的知識和技能，缺乏競爭能力，難以就業或再就業。二是貧困化。正是由於低職或無職化，他們的收入很少，一般只能維持甚至難以維持生存和生活必需，生活質量不高，生活方式簡單。三是脆弱化。生活的貧困，導致他們的承受能力十分脆弱。經濟上社會上稍有風吹草動，他們首先陷入困境。如物價上漲，他們首當其衝；發生自然災害，他們受災最重；還有部分家庭陷入因貧致病、因病致貧返貧的惡性循環。四是邊緣化。上述因素的綜合作用，使他們成為社會的弱者，在經濟上、文化上、心理上都處於社會邊緣，除了經濟困難外，普遍有自卑感、有依賴性，如果沒有黨委、政府扶助以及全社會的關愛，他們或許永遠無法擺脱困境。
（二）困難羣體的構成
XX區的困難羣體，主要包括城鄉低保對象、城鎮“三無”對象（無生活來源、無勞動能力、無法定贍養或撫養人）、農村五保對象、城鄉孤兒、特困優撫對象以及低保邊緣户等人羣，其中，前五類人羣已納入定期社會救助範圍。
截至20xx 年8月，全區定期救助困難羣體達5851人。其中，城鄉低保對象3355户，5647人；農村五保對象87人，城鎮“三無”人員20人，城鄉孤兒17人；困難優撫對象80人。就救助金額比重而言，城鄉低保羣體佔份量最大，是社會救助的主體；其他羣體佔比雖然不高，但因自身生存、抗風險能力脆弱，也是社會救助的重點對象。
（三）困難羣體的成因
在現代社會和市場經濟條件下，貧困不僅是指缺少維持家庭成員生存和基本生活所必須的最起碼的物質條件，而且還包括缺少獲得這些條件的機會。從XX區情況看，困難羣體普遍存在就業難、醫療難、住房難、子女就學難等問題，其成因主要有以下幾個方面：
一是缺乏收入來源。就一般家庭而言，收入來源的多少取決於勞動力資源的數量和質量。調查顯示，在城鄉低保對象中，有一定的勞動力數量，但由於他們缺乏良好的教育和培訓，缺少就業所需的知識和技能，下崗失業後難以再就業，困難羣體家庭的收入來源和形式都很單一，一旦勞動力喪失，家庭生活就會陷入困境。
二是大病致貧。由於醫療費用高，保障水平低，困難羣體因病致貧、因貧致病的情況時有發生。調查表明，XX區城鄉低保家庭中，患重病、慢性病、精神病的比例達26%；在家庭總支出中，看病吃藥的平均支出超過1/3（往往是一個重病患者拖垮一個家庭），許多低保家庭的消費結構是一種典型的維持生存型消費結構――除了吃飯，就是吃藥。不僅如此，在負債的低保家庭中，因治病而借貸者的比例也非常高，困難羣眾醫療負擔和壓力十分沉重。
三是年老體弱和重殘等生理原因致貧。城鎮“三無”對象、農村五保對象、城鄉孤兒、重殘等困難羣體，因生理原因喪失或不具備勞動力，難以自食其力，需要政府和社會予以救助。
此外，城鄉困難羣眾大多為老弱病殘，許多人生活不能完全自理或完全不能自理，日常生活需要家人或者親屬照料。家庭成員長期患病或生活不能自理，不僅會增加家庭的經濟負擔，也會拖累其他家庭成員進行有收入的勞動，這也是困難羣體難以脱貧的重要原因。
二、XX區困難羣體救助的基本情況
（一）城鄉低保情況
20xx年XX區民政局共發放城鄉低保金1638萬元，困難羣眾醫療救助資金76萬元、臨時救助資金71萬元。慈善救助困難67户，慈善助學12人，助學金24.7萬元。20xx年城鎮低保標準由450元/月/人提高到470元/月/人，農村低保標準由2900元/年/人提高到3150元/年/人。為了有針對性地分類救助，XX區民政局按困難等級對低保家庭和低保邊緣家庭進行了分類統計，將困難家庭分為：極度困難家庭、重度困難家庭、比較困難家庭和困難家庭。截止8月份，全區急需大額資金進行重特大疾病治療，並已影響到家庭基本生活的極度困難家庭有21户；平日主要依靠低保金維持生活，但還需要長期進行疾病治療的重度困難家庭有1773户；生活水平在低保標準上下的比較困難家庭有2239户；其餘家庭月人均生活水平在千元以下的困難家庭1665户。城鎮低保户最多的是缸窯街道，農村低保户最多的的是韓城鎮。
（二）醫療救助情況
20xx年XX區民政局對564人次進行了醫療救助，救助金額76.2萬元，緩解了貧困羣眾看病難的問題。20xx 年XX區民政局結合羣眾路線教育實踐活動，完善了困難羣體醫療救助辦法，提高救助比例和救助標準，上半年已為324人次發放醫療救助款47.6萬元。
（三）三無五保對象及高齡老人情況
XX區的鰥寡孤獨人員主要是農村“五保”對象和城鎮“三無”人員。全區共有 168 人，其中：農村“五保”對象90人，集中供養 80 人，分別在韓城鎮敬老院和果園鄉敬老院集中供養，其餘10人分散供養；城鎮“三無”人員78人，從供養方式上看，區社會福利院主要負責“三無”人員的集中供養，目前集中供養19人，其中5人患精神病“三無”人員已將其安置於XX區任各莊精神託養所；分散居住的59人，散居的“三無”人員除翔雲道外其他各街道均有分佈，其中以龍東街道人數為最多。三無人員供養標準按參照城鎮低保，為470元/人/月；農村五保對象供養標準為555元/人/月(含吃、穿、住、醫、葬)。20xx 年XX區80歲以上老年人口為18951人，其中1428名困難老人及28名百歲老人享受到生活補貼，佔全區高齡老人的7.7%，共發放生活補貼145.28萬元。
（四）臨時救助情況
20xx 年1-6月XX區民政局為“因人為不可抗拒因素致貧致困”的71户、187人進行了臨時救助，救助金額34.8萬元； “慈善一日捐”活動截止8月底共收到來自全區94家單位慈善捐款14.9萬元；8月份為全區25名專科以上困難家庭學生髮放助學款6.8萬元。
三、困難羣體救助中存在的問題
（一）救助體系有待進一步完善。社會救助包含基本生活救助、醫療救助、住房救助、教育救助、司法救助等方面，目前缺乏統一的`協調機制，部門“各自為戰”，導致重複救助和救助缺失的現象同時存在。基層救助組織力量薄弱，鄉鎮、街道低保服務機構缺少人手和經費，面對越來越重的任務、越來越大的責任、越來越多的款物，越來越難以適應。
（二）救助資金額度有待增加。目前每年的社會救助資金主要是城鄉低保對象、城鎮“三無”農村五保對象、城鄉孤兒、特困優撫對象的基本救助，在對低保邊緣户、特困羣體的救助上存在很大的資金缺口，致使一些困難家庭得不到及時的救助，有的就是得到了救助，救助金額與實際家庭負擔相比也是杯水車薪。
（三）救助層次有待進一步提升。目前實行的社會救助，主要是解決困難羣體的基本生存問題，側重在“最低”，大多數人在得到救助後的收入水平依然很低，生活依然很苦。困難羣眾自身“造血”功能不足，很難依靠個人力量脱困。部分有勞動能力的困難羣眾由於受用人需求、社會偏見及自身素質等因素影響，就業和再就業困難，陷入無奈境地，在一定程度上也滋長了“養懶漢”的現象。
（四）供養政策和標準有待統一。對於分散居住的城鎮“三無”人員，各級均沒有統一的供養政策和標準，只能按普通的低保對象對待，但是他們和其他低保對象相比：一是具有困難的獨特性。孤寡一人，來自其他親屬的援助少，又無生活能力，許多人疾病纏身，醫療康復週期長且費用高；二是救助的長期性。“三無”人員基本是一無所有，需終身供養和養老送終。而“五保”對象的供養標準尚高於“三無”人員。
四、做好社會救助工作的思考和建議
（一）完善救助管理運行體制，形成齊抓共管格局。社會救助工作是一項綜合性系統工作，健全社會救助工作的管理體制與運行機制，是做好社會救助工作的基本保證。建議政府應成立社會救助工作的領導協調組織，其職責主要是統一政策，協調步伐，搞好民政與人社、住房、醫療等政策的銜接，全面管理與監督社會救助工作。建立部門聯動、社會參與的多邊救助機制，加強相關部門、單位之間及其與社會的溝通與合作，定期交流信息，協商救助行動，逐步形成信息共享、相互配合、協調運作的長效工作機制，以有效整合各種社會救助資源，形成強大的整體推進合力。
（二）落實就業扶持政策，提高就業能力。民政部門救助工作只限於基本生活保底，不能從根本上改變困難羣體的現狀，若要徹底擺脱貧困，需多部門及困難家庭自身共同努力才能實現。民政、人社應建立聯席會議制度，加強協調配合，民政部門加強對低保對象的分類管理，強化動態管理;人社部門要認真落實關於促進困難羣體就業和再就業的扶持政策，以新增就業崗位為目標，以強化就業服務為手段，以加大資金投入為保障，支持和鼓勵困難羣體就業。殘聯、教育、婦聯等部門加強對有勞動能力家庭困難人員的技能培訓，提高其就業技能。和各鄉（鎮）街要把這些人員的推薦就業工作放在首位，多渠道提供就業崗位，也可多安排保潔、市場管理、保安等公益性崗位，同時強化困難家庭成員自主和自救意識，變被動的受助為主動的脱貧。
（三）完善多元化資金救助機制。穩定可靠的資金來源，做好社會救助工作的根本保障。首先是建立穩定的政府投入機制。社會救助工作是政府應盡之責，是民生中的民生，這決定了其經費的主渠道必須是政府投入。重點是建立與財政投入同步增長的社會救助經費自然增長機制，對於醫療救助和臨時救助這些無法預先估計數額的救助款項，應保證每年預撥款金額高於上一年度，從而保障社會救助事業可持續發展。其次是發揮區慈善基金的作用，加大籌資力度，廣泛募捐，同時建立特困救助和臨時救助的綠色通道，簡化審批程序。對突發性因病因難致貧致困影響家庭基本生活的快捷審批，使困難家庭能夠及時得到救助。搭建救助平台，建立社會愛心人士和困難家庭的聯繫橋樑，使愛心企業和人士能夠對困難家庭進行點對點的幫扶。
（四）各項救助工作突出重點。城市低保重點抓完善制度，即在鞏固應保盡保的基礎上，完善動態管理、分類施保、家庭收入核查等制度，儘快建立低保標準、補助水平與經濟發展、物價波動相銜接的動態調整機制；農村低保重點抓規範有序，即在適度擴面、按標施保過程中，規範保障標準、規範操作程序、規範信息監控、規範監督檢查，確保公開、公正、公平；醫療救助重點抓政策調整，即降低門檻、提高限額、取消病種限制，資助和指導困難羣眾採取多種醫療保障手段，最大限度緩解他們的看病難問題。
（五）加強對集中供養人員的生活保障。制定加強XX區城鎮“三無”人員保障工作的意見，確定供養標準，建立保障機制。確保“三無”人員基本生活得到保障。目前，XX區福利院的“三無”人員的生活費主要依靠本人享受的低保金，護理人員的工資來源於收住的社會老人的入住費用，而且工資還需逐年提高，可是即使這樣，由於工資相對較低，人員還難以招錄。若集中供養人數增多，福利院的收支難以平衡，勢必造成運營困難。建議按集中供養的“三無”人員數，匹配供養經費。
