淺談養老保險個人賬户的實帳化

內容摘要：個人賬户空賬是制度轉變的內生效應，它嚴重影響了我國養老保險改革的進程。個人賬户實賬化是解決這一問題的關鍵。我們可以通過明確責任，共同分擔原則，採取加大財政支付力度、控制替代率、開徵社會保障收入税、調整個人賬户的收益率和完善制度等方法來填實空賬，促進我國養老保險制度的可持續發展。

關鍵詞：個人賬户 空賬 實賬化

由於中國養老保險改革後的新制度在基金的管理模式上實行的是社會統籌和個人賬户混賬管理，使得個人賬户成為名義上的空賬。空賬的一部分是人為轉嫁隱性債務危機的結果，隱性債務及其附帶的債務決定了空賬的大體規模。隨着新制度的運行，社會統籌資金缺口問題將日益嚴峻，隱性債務將逐漸顯現。這些問題已引起社會各界廣泛的關注。

個人賬户空賬產生的原因

轉製成本

個人賬户空賬是制度轉變的內生效應，我國以前實行的是現收現付的養老模式，而現在改革為社會統籌和個人賬户相結合的養老保險模式，這就涉及到一個巨大的轉製成本。由於老年人沒有個人賬户積累，中年人的賬户積累不足，而經歷過現收現付制的人員數量十分龐大，在沒有外部資金注入的情況下，這部分賬户就成為空賬。

制度設計缺陷

按現制度設計，個人賬户和社會統籌賬户實行的是混賬管理。離退休職工的養老金髮放所需費用，不管是個人賬户養老金髮放，還是基礎養老金等其他養老金的發放，都從“養老保險基金專户”中開支，剩餘部分留作積累。由於養老保險基金絕大部分用於當年養老金髮放，養老保險基金積累額遠小於職工個人賬户記賬額，這造成了個人賬户空賬。而且由於混賬式管理，造成了資金管理混亂，就如同會計和出納是同一人的效果，賬目的收支十分不清。這種管理體制也容易發生官僚行為，加大制度外開支，進而加劇了養老保險賬户的空賬化。

人口老齡化的壓力

由於個人賬户養老金的發放是按積累額的總數除以120，那就意味着個人賬户的實際發放只能維持10年。隨着生活水平的提高，人們預期壽命普遍延長。那意味着在未來，新人的個人賬户積累也將出現空賬。如果這種狀況不果斷地加以制止，空賬積累的數額將會越來越大。

其它因素

大量的提前退休和對其的監管不力，加劇了空賬化的進程。養老保險覆蓋面不全，收繳率不高，繳費工資基數不實，導致多數省份近兩年基金收支出現赤字，過早動用積累，使得部分空賬變為完全空賬的可能性大為增強。從1997年開始，全國有5個地區的養老保險基金收不抵支，1998年擴大到21個，1999年達到25個，有的地區甚至出現發不出退休金的現象。

個人賬户實賬化的意義

個人賬户實賬化是社會統籌和個人賬户兩者進行分開管理的基礎

它有助於現行制度的平穩運行，避免倒退為現收現付制。筆者認為，對此問題的解決既是一國綜合實力的體現，也是政府誠信和國民共擔風險的體現。如果政府不明確責任，儘快將個人賬户做實，基金缺口將越來越大，財政最後將很難兜底。

個人賬户實賬化有利於個人賬户基金保值增值和維護參保者的利益

由於個人帳户實賬可以執行市場化運作，個人賬户資金便可享受到經濟快速增長的成果，達到保值增值的目的，既維護了參保者的利益，又增強了參保者的信心，且弱化了人口老齡高峯養老金支付的風險。另外，個人賬户還可更加明確個人在養老保險中的責任，進而有助於參保者加強對單位繳費的監督，有利於減少拒繳、少繳現象的發生。

個人賬户實賬化有利於社會保障事業持續穩定的發展

它不僅可以避免社會統籌和個人賬户混賬管理的局面，而且有利於形成規範的制度結構，為完善社保基金市場化管理機制創造條件。

做實個人賬户的思路與政策建議

明確政府責任，採取分擔原則

過去幾十年，國家對老職工一直實行的是低工資、低消費政策，對於他們的承諾則是他們退休後的養老金髮放。老職工為自己長年積累的那部分養老基金已被政府作為生產基金直接用於國有企業的投資。以前，我國社會保障實行的是現收現付制，而現在實行的是社會統籌和個人賬户相結合的部分累積模式，這樣的轉製成本若轉嫁給任何個人和企業都是無法單獨承受的，而順利實現社會保障制度的改革，落實並解決轉製成本是非常關鍵的。從理論上説國家應該且必須承擔起轉製成本，但在實踐中又幾乎不具有現實性。因而由國家、企業和個人共同分擔轉製成本並按照一定的`比例進行分解，是較為理性的可行的政策方案，政府在此承擔主要責任。故國家現應該着手中老年職工養老金隱性負債的精算，通過確定需要補償的對象羣體、補償的基本政策和補償的標準，儘快算出轉製成本的實際總額度。在三方責任明確的情況下，通過有計劃的、穩妥的、多管齊下的方法進行化解。而政府應該彌補的空缺額度，應將責任明確。由於中老年人的退休時間擁有一定的跨度，所以國家可以一次性注入資金，或分批、分階段注入資金。先向即將退休的老年人帳户注入資金，中年人賬户空賬運行，再逐步注入資金。

加大財政支付的力度

國家不應該籠統地説加大財政支付力度，而應該明確其支付的責任。在原有支付不變的情況下，應將其加大支出的部分，強制作為個人賬户的積累。對減税部分則可採用“税前列支”和“税後列支”方法，明確財政的支付額。同時，國家應採取各種方法加速經濟發展，促使財政收入同步增長，從而使得財政支出在支出比例不變的情況下，總量可以保持增長，並將財政劃撥增量部分作為個人賬户的積累。

控制替代率

由於各地區經濟發展水平不一致，人口老齡化的程度不一，過高的替代率將使得本已老齡化的經濟發達地區負擔日益沉重，而過低的替代率將使得經濟不發達地區的老年人生活在貧困的邊緣。只有替代率趨於相近，並與物價指數掛鈎，才能體現社會保障的效率與公平。因此我們應通過改變財政的轉移支付，使得全國統一替代率趨於相同或相近，達到60%左右。替代率高的地區，可以減少養老金的發放；替代率低的地區，則可按人頭增加養老金的發放，並且在發放時與物價指數掛鈎。

開徵社會保障收入税

在發放養老金時，對養老金收入超過800元者，開徵社會保障收入税，以體現税收面前人人平等的原則，避免國家只要一涉及社會保障發放，就税收全免的不合理性。

調整個人賬户的收益率

個人賬户的收益率不是由市場化管理的實際收益率決定，而是按實際收益率扣除利息率和通貨膨脹後的淨收益率來設置標準。因為個人賬户不承擔投資的風險，那麼管理和增值與個人賬户本身是沒有關係的，因此設置標準以外的個人賬户收益率可以由國家統一劃撥填充個人賬户的空賬。另一方面，從風險分擔的角度來看，如果個人賬户的收益率未達到設置的標準，則應由財政來補貼。

改變老年養老工資基數

與以前只按退休前一年的平均收入計算享受老年保險工資基數的辦法不同，把參加保險退休前10年的平均工資指數化，考慮作為享受老年保險工資基數辦法，這樣可以避免“59歲現象”，又可以將工資基數下調，以減少社會保險基金的支出。

逐步提高退休年齡，建立靈活退休金髮放制度

將經濟發達地區與經濟落後地區對接，通過技能培訓，從落後地區輸送一批技工到經濟發達地區，並通過雙向交流，改變結構性失業，避免提前退休；同時逐步提高退休年齡，這樣一方面可以減少養老金的支出，另一方面可以增加養老保險金的收入，收支相抵的節餘將是可觀的。其次也可以避免內退職工一邊拿着養老金，一邊去民營企業打工。高齡老人工作可根據身體狀況採取工作時間靈活制，並給予差額退休金補償。

加快法制化進程，加強制度化管理

學習先進的管理方法，降低管理成本，通過技術學習，達到逐步將制度完善化，避免制度性不合理。首先個人賬户的設計應將繳費期延長，個人賬户可發放時間延長，避免出現未來制度性的隱性負債。同時應設立社會保險預算制度，每一季度公佈一次基金收支平衡狀況，以全面反映社會保險收支的總體情況，避免資金管理混亂，減輕財政負擔；再次應建立個人賬户IC卡管理制度，使人人擁有一張養老保險IC卡，其號碼可與身份證重疊，亦可隨工作單位的調動而流動。這樣既方便個人查詢自己個人賬户實際繳納數額，又有利於個人對基金實施監督管理，進而有利於養老保險覆蓋面的擴大，為以後將民營企業納入社會保險網打下基礎。最後，應完善社會保障基金的徵繳制度，加強徵繳管理，將徵繳率與一把手的業績掛鈎，作為幹部考核指標之一。

總之，雖然空賬化的數目巨大，但由於老年人和中年人是陸續退休的，時間跨度大，筆者認為通過開源節流的方法，沿着空賬化→部分空賬化→實賬化的過程將空賬化的問題逐步填實，將是可行的。

參考資料：

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