關於我市農村產權制度改革的調研報告

自從我考入新都區清流鎮一村一名大學生自願者以來，接觸的工作主要就是關於農村產權制度改革。我所在的鄉鎮嚴格按照區委、區政府的工作部署，積極推進農村產權制度改革，各項工作開展順利，現已95%以上村民拿到了房屋和土地使用權證。對此，我圍繞產權流轉問題進行了調研，提出如下報告：

一、農村產權制度改革存在的問題

首先，有些幹部羣眾思想認識還不統一。受傳統觀念影響，部分幹部和羣眾缺乏市場意識，對農村產權制度改革認識不到位。一些村幹部擔心改制後造成資產流失，甚至怕失去權力，改制後管不好，管不了；部分羣眾擔心改制後形成壟斷，得不到應有的利益；承包户擔心產權或經營權買到手後，沒有效益，收不回成本；也有擔心政策不穩定，發生變化。這些認識上的誤區，影響了農村產權制度改革的進程。其次，農村產權制度規定，農村宅基地只能在集體經濟組織內部流轉，禁止城鎮居民在農村購置房屋，使得農村產權難以在較大範圍內實現流轉，農民宅基地、承包地實現貨幣化、市場化較難。第三，農民房屋分佈零散，尤其在偏遠山區，靠自身力量難以實現流轉。加之受傳統觀念、價值觀念的影響，產權確權後農民已慢慢領會改革意義，會更會看重自己的土地和房屋，更看重土地、房屋的預期價值，因而不會輕易放棄自已的房屋和土地離開農村，這樣在一定程度上會影響了房屋的流轉。同時，《擔保法》第34、36和37條規定，除承包的農村“四荒”使用權可以抵押、鄉（鎮）村企業的土地使用權可

隨建築物抵押外，農村土地集體所有權和耕地、宅基地、自留地、自流山等集體所有的土地使用權不得抵押。這就意味着農民土地承包權、宅基地使用權、農村集體建設用地使用權不能作為一種收入權益進行質押變現，國有商業銀行都不願介入農村產權抵押貸款業務。並且，農村產權制度缺乏土地、房屋交易配套政策。如在產權交易中成本收益評估、收益留成、交易税費的收取等，沒有具體規定，希望能出台政策。第四，“增人不增地，減人不減地”這一政策是各地為了保證農村土地承包經營權不變而實行的政策，該政策的實施有利於穩定農村土地承包關係，鞏固家庭聯產承包責任制，保障農民的承包權和對土地的長期投入。但是，隨着我國人口增加和土地減少，由於農業現代化使農村土地的利益逐步最大化等各種因素的綜合作用，人地矛盾異常尖鋭。

二、關於農村產權制度改革存在的問題的幾點建議

農村產權制度改革是統籌城鄉試點、推進城鄉一體化的系統性制度創新，是繼聯產承包責任制後的又一重大變革，與聯產承包責任制相比，它所面臨的問題雖然複雜。但是我個人認為，農村產權制度改革應充分重視以下幾個問題：

1、 應充分發揮農民的主體作用

改革要充分調動農民積極性、主動性、創造性，真正實現“讓民做主”，這既是推動農村產權制度改革的內在需求，同時也是為了規避政府風險的客觀要求。

農民究竟是身份還是職業？這是此次改革中遇到的第一個“頑症”。在現行的法律法規和制度框架下，農民長期以來被視為一種身份，我國城鄉二元化的户籍制度、勞動和社會保障制度、以及農村的承包地、宅基地、集體經濟組織等都是以身份為基礎的。而要最終實現農村產權制度改革的目標，應該逐漸淡化直至取消城鄉二元的户籍制度，鼓勵城鄉之間的勞動力資源自主、自願流動和優化整合，最終將農民定位為一種職業，即從事農業的第一產業工作者。“農民職業化”定位具有以下三個方面的意義：

（1）它是農村產權制度改革的切入點，是政府統籌城鄉發展、實現公共服務職能轉變的依託，可以為改革中新制定的一系列規章制度提供新的理念和方向。

（2）可以把農民的養老保險、醫療保險、就業培訓等全部納入到城鄉一體化中，保障農民的長遠生計，解除農民的後顧之憂。

（3）將會使我國現存的户籍制度鴻溝將不復存在，農民不再是二等國民，城鄉二元結構將逐漸彌合，農業產業發展與第二、第三產業統籌兼顧，城鄉差別將逐漸縮小，為社會主義新農村的建設奠定基礎。

我認為，要使“農民職業化”，需要進行一系列制度創新，具體包括：（1）户籍制度創新，逐漸取消城鄉二元的户籍制度，代之以城鄉一致的居民户籍管理。（2）勞動就業、社會保障、住房、醫療、子女教育等制度創新，為農民提供平等的公共服務。只有實現公共服務的一體化，產權制度改革的目標方能實現。（3）統籌兼顧，為城鄉之間的勞動力自主、自願流動提供便利條件，鼓勵城市、農村之間

的勞動者自由流動、自主擇業，推進各種生產要素的合理流動和優化配置。

2、 向村民滲透產權制度改革實質

一是進一步加強宣傳，讓羣眾全面瞭解產權制度改革的目的和意義，克服分光吃淨思想；二是樹立典型，推廣先進經驗，向羣眾介紹區內外集體經濟發展較好的先進事例，引導羣眾正確處理眼前利益和長遠利益的關係；三是建立完善集體經濟組織管理人員業績獎懲機制，調動其謀求發展的積極性，實現集體經濟不斷髮展壯大，集體資產穩步增值。

3、推進農村金融體制改革，實現產權與資本的結合。

農房產權制度的改革有利於金融和社會資本進入農村市場，但其更需要農村金融體制改革與創新的配合與支撐。因此，要加快建立適合農村資金需求特徵的組織體系、服務體系、擔保體系、保險體系和信用體系，拓寬農業農村直接融資渠道，引導金融、民間資金和社會資本進入農業農村，實現產權與資本的有機結合。

4、建立健全農房產權流轉的中介服務機構。

農房產權的流轉不僅需要供需雙方，而且還需要市場機制下的中介服務機構，如相關的價值評估機構與交易組織機構。長期以來農村土地及房屋價值的評估機構欠缺，流轉過程中土地及房屋價值的評估常常被忽視，而使其不能通過流轉得到充分的體現，同時，也給流轉中糾紛的解決造成了一定的障礙。因此，為促進流轉的真正市場化，我們應建立農村土地及房屋價值的評估機構，為合理估價農村土地及

房屋價值，明確其商品性提供服務。同時，在農村市場體系尚不完備的前提下，農民獲取交易信息的途徑較為閉塞，為擴大流轉供求信息的獲取渠道，我們還應加大信息的共享渠道。

5、完善農村社會保障機制、探索農房儲備中心

農房產權制度改革不能單兵突進，必須綜合施治，配套改革。因為在目前的改革中，不論是農村土地承包經營權流轉，還是宅基地使用權、農房產權流轉，其最大的障礙就是：土地不是單純的生產資料，而是事實上的生活資料，房屋也是如此，是農民生老病死的基本保障。因此，要真正實現農村房屋產權的自由流轉，除了減輕農民的税負外，還應建立多層次農村社會保障制度，以替代農地對農民的保障功能。逐步探索建立以“安身工程”為主要內容的農村公共住房制度，創造條件推進城鄉社會保險制度接軌統一。換句話説，我們需要的是通過社保體系來保障宅基地使用權及農房產權的自由流轉，而不是以宅基地使用權及農房產權的流轉來換取社會保障。因為只有市場經濟的發展和各種社會保障制度的健全，農民完全依賴土地和房屋而生存的現象才會越來越弱化。另外也可以探索建立“農房儲備”等機構，通過收購農房進行儲備，比如收購一些集體土地上的閒置住房、農户多餘住房、或部分放棄農村住房移居城內的住房等。可以用這部分儲備房屋，對農村的低保户和五保户、無房户、極度危房户可以實施住房保障機制，從而減輕農民生活負擔與壓力，也為農民在融資方面取得突破，在生活方面也有所保障。也使得改革中的方方面面也才會有突破的基礎。

“多虧了黨的政策好,如今咱農村人生活的比城裏人都洋氣,吃穿住行都不用愁了”,初踏榆陽區餘興莊辦事處趙家峁村就被當地農民的肺腑之言所震撼。經過一番瞭解，我們才明白農民口中的好政策原來是榆陽區出台的《關於加強“三農”工作的實施意見》，意見從深化農村土地承包經營權流轉、加強現代特色農業體系建設、夯實現代農業物質基礎、構建新型農業經營體系建設、推進生態文明建設、健全城鄉統籌發展一體化機制、強化農業支持保護制度七個方面推出了30條富有改革含金量的舉措。在該意見的指導下，榆陽區全面深化農村綜合改革，特別是在土地流轉、鎮村建設、農田水利基建等方面取得了突破性進展和顯著成效。榆陽區餘興莊辦事處趙家峁村是該區推進農村深化改革的成功範例。 趙家峁村位於榆林城南35公里處，全村有5個村民小組，222户，762人。總土地面積11.1平方公里，其中耕地面積3106畝，退耕還林地面積2803畝，是典型的黃土丘陵溝壑地貌，完全靠天吃飯，貧瘠的土地一年到頭也產不出多少糧食。為了生活，全村約有三分之二的人外出打工，只留下老弱病幼在沒有期盼的日子裏過生活。為改變這種落後的 1

面貌，積極響應國家“鼓勵民營企業家返鄉創業”的號召，民營企業家張社平毅然挑起帶領村民發家致富的重任，創造性地提出“村民代表議事”工作制度，探索出“公司+合作社+農户”的發展模式，即農民以土地入股，公司進行統一經營，把零散土地連成片，整合閒置的土地資源，形成“風險共擔，利益共享”的機制，籌資發展規模養殖、設施農業、經濟林果、觀光農業，開創了榆陽區南部山區農村綜合改革的新模式。

趙家峁村農村產權制度改革的主要做法：

1、能人帶動---助推新農村建設

以往的趙家峁村是名副其實的貧困村，2012年前，村裏人均純收入只有3000多元，村裏連一條像樣的'水泥路都沒有，稍微下點雨就沒法走。民營企業家張社平毅然拿出45萬元幫助村裏修好了通村油路。為了改變貧窮落後的面貌，在張社平的帶動下，村裏外出的能人紛紛慷慨解囊，兩年的時間裏共投資80多萬元，建起一座橋樑，新修了村委會陣地，成立了紅白理事會，全村基礎設施建設發生了很大的改變。2013年，在全體村民代表大會上選舉他為新一任村支書，為了讓村子能儘快發展起來，村委會專門成立了一個議事小組，邀請村裏有威望、眼界寬、作風正派的村民擔任，議事小組經常聚在一起商討致富路子，心往一處想，勁往一處使，一心一意搞發展。在班子的共同努力下，不到兩年時間，村 2

裏的基礎設施改善了，高產農田修好了，美麗農居實施了，村民收入增加了。

2、土地入股---盤活農村土地資本

趙家峁村土地分散在山峁之間，支離破碎，嚴重製約農業和農村發展。“這些小塊的地，再怎麼種也不可能致富，咱要幹就要整合起來幹。”張社平的話道出了土地流轉謀發展的路子。

怎麼整合呢怎麼能讓村民從土地上獲得收益呢經過村委會和議事小組多次商討，將土地作價入股這一在榆陽區乃至全市都新穎的模式被確定下來。該村以政府主導、項目支撐、公司引領、羣眾參與為主要方式，整合本村土地資源，成立榆陽區紅雨農業發展有限公司和榆陽區金潤園農業專業合作社，農民以每畝土地每年100元的價格入股，一次性流轉十年，有能力的還可以現金入股。最終，全村村民都加入了合作社，成為股東，合作社發展基金430萬元，流轉土地960畝，以“公司+合作社+農户”的模式發展。

拿自家土地入股，農民變身“股民”，獲得土地差價和年終分紅，對與和土地打了一輩子交道的趙家峁農民來説是一件新鮮事。事實證明，趙家峁村的模式有利於產業發展，自從實行新的模式發展以來，趙家峁村人人有事幹，人人幹勁足，精神面貌煥然一新，村民脱貧致富指日可待。

3、產業先興---力促農村經濟發展

合作社成立後，村裏邀請北京的規劃公司和區水利局進行產業規劃，建成高效設施蔬菜生產區、特色養殖小區、新家村示範區、農業生產服務區四個板塊，作為產業核心，村裏整合土地，將幾座山頭推平，集中連片，建設設施農業區。形成了時令水果種植、舍飼養羊、高標準農田示範、生態經濟林、旅遊觀光五大產業，成為該村新農村建設的重要支撐。同時對外發展無公害蔬菜種植、淨菜包裝銷售、觀光采摘以及農業綜合性開發經營等業務。

如今，該村已投資1200萬元整理優質土地600多畝，發展起佔地100畝的41棚温室大棚種植時令水果、大田葡萄園150畝、核桃50畝、桃子50畝、山地蘋果120畝，發展起佔地100畝的41棚温室大棚，全部進行時令水果種植，大田種植葡萄150畝，核桃50畝，桃子20畝，山地蘋果120畝，油桃和葡萄已經掛果，昔日蒼涼荒蕪的蓮山已經變成了一座花果山；養殖方面已建成33個標準化羊舍，飼養陝北白絨山羊320多隻，建成飼料加工廠1座；正在規劃現代高標準農田1600畝，全部採用機械化作業，種植雙溝覆膜綠豆、玉米、富硒穀子、馬鈴薯等；生態經濟林方面已建成3000畝的大扁杏基地，滿山遍野是春季一片白、深秋一片紅的壯美景觀，成為“中國美麗田園”的核心板塊；旅遊觀光方面已建成佔地60畝的4個小魚池，規劃建設佔地66畝的水上樂園，供遊人休閒娛樂。新農村住宅投資2439.69萬元，一 4

期已建成112套，二期正規劃建設35套村民新居，將形成片區化中心社區，配套幼兒園、衞生室、村委會、警務室、文化活動中心，村民們告別或即將告別破舊不堪的土窯洞，住上寬敞明亮的大平房。

4、創新理念---開拓發展新路徑

趙家峁村土地流轉、全體村民股份制合作化經營的集體產權制度改革，不僅激發了農業農村發展活力，而且還壯大了農村集體經濟，有效促進了農民增收，為榆陽區推進農村深化改革開拓了新的發展路徑。同時也力證了企業家返鄉創業帶領村民全員入股經營，籌資發展規模養殖、設施農業、經濟林果、觀光農業返鄉的企業家帶動型模式在新農村建設中的重要作用。從目前合作社情況看，這種新的經營模式已顯現出了勃勃生機。尤其是在經營運行上已實現三個創新：一是產權制度創新，在土地集體所有的前提下，村民擁有股權，合作社擁有經營權和使用權，村民首次實現了資產收益。二是收益分配創新，羣眾不僅可以不離土地不離村，還可以獲得盈餘分紅，同時參與合作社生產獲得工資性收入，村集體獲得盈餘分紅實現資產增值。三是農業生產創新，統一規劃農業示範園，完善農業基礎設施，推廣農業技術，實現規模化、集約化、專業化發展。