關於亞行項目監管評價考察報告範文
按照亞行ta技援項目的日程安排，國家計委重大項目稽察辦高級培訓考察團於20xx年3月20日至4月8日分赴亞行總部、sgs英國分公司、比利時分公司和瑞士總部進行了培訓考察。重點考察國外有關機構和企業對項目建設的監管情況。3月20日至23日，在菲律賓亞洲開發銀行總部進行了培訓，亞行評價局官員分別向我們介紹了項目實施管理體系、項目實施報告、各國（分國別）項目執行情況評價報告及項目實施過程中採購指南、諮詢專家選擇等亞行對項目監管的主要作法和經驗。亞行對項目監督、管理和評價的經驗和方法對我國項目稽察工作有重要啟示和借鑑作用。
一、亞行重視對項目的監管、評價工作，評價局的地位得到提高
亞行成立於1966年，是一個致力於減少亞太地區貧困程度的多邊發展金融機構。當時為31個成員體，現在發展為59個成員體（我國於1986年成為亞行的成員體，目前為亞行最大的借款人）。其戰略目標為：促進經濟增長、支持人力資源開發、保護環境和提高婦女地位。同時，還鼓勵通過私營部門來促進經濟的發展及區域合作。總部下設計劃局、基礎產業能源局、農業和社會發展局、項目實施評價局、政策法規局、財會局、金融局、預算和人力資源管理局等8個局及13個辦公室、在20多個國家有常設辦事處。項目實施評價局的前身是後評價局，後又改為項目實施評價辦公室。主要職責是獨立對亞行項目的實施進行監管和評價（包括後評價）。近幾年，亞行越來超重視項目評價工作，在評價方面不斷加強人員、制度等方面建設，建立了項目實施管理體系，加強對項目的績效管理。
由於評價工作任務越來越重要，評價局的地位也隨之提升，2000年底，評價局由副局級升格為正局級單位。
亞行的項目監管、評價工作具有一定獨立性，評價報告直接呈報亞行董事會和總裁。亞行評價局直屬董事會和總裁領導，工作具有獨立性，評價報告呈報董事會和總裁前，一般先送有關部門徵求意見，評價局將認為合理的意見吸納到報告中，如有不同意見，評價局則將有關部門和評價局的意見同時向上反映，最終由上級領導裁定。
二、監管、評價工作的內容和範圍不斷拓展延伸
（一）由項目建成進行後評價轉向對項目實施全過程進行監管、評價
亞行從二十世紀60年代開始對項目進行評價，開始一段時間只對建成項目做後評價，由於後評價對項目實施過程中出現的問題不能及時予以糾正和解決，因而，使一些建設項目不能達到預期效果。隨着管理工作的強化和管理水平的提高，亞行對資源的利用效率和投資使用效率越來越重視。為了確保貸款資金的效率，亞行對項目資金的監管不斷強化。現在亞行由原來只對項目建成進行後評價發展到對項目全過程進行監管、評價。評價工作前移，保證了項目建設和投資能得到及時有效控制。如菲律賓政府根據亞行項目監管的模式，採用績效評價體系對本國項目建設進行全過程的監測和管理。對項目進行不間斷的監測，使其達到預期的目標和效果。項目建設單位編報項目建議書時，還要根據項目建設目標和效果要求，編制項目管理的邏輯框架圖，設置績效評價量化指標。確定的評價指標必須易操作，有可信度，有時間性，數據易得到。建設項目一經批准，項目監管部門根據量化指標對項目實施全過程監測，監測的結果不斷返回到項目審批部門。項目單位在執行中要及時報告項目執行情況，並要隨時提供指標體系的各項數據。
三、評價的方法不斷改進和完善
亞行對項目的監管評價工作，包括建立項目實施管理評價體系、項目實施報告、分國別的項目執行情況（年度）評價報告等，形成了比較完整的監管、評價項目管理體系。
1、項目實施管理體系(ppms)
亞行項目實施管理評價體系的作用首先是要保證項目能夠達到預期目標，為了能夠按照預期目標完成項目建設，亞行要求建設單位一定要有堅定的信心和強有力的措施。項目管理體系包括邏輯框架圖（設計、預計產量、短期目標等指標）、項目實施報告和信息管理系統。
（1）邏輯框架圖。是對項目的投入、產出、效益和影響等四項內容進行定性、定量和價值含量的分析。此項工作在項目前期設計時就要考慮，報項目建議書時要有框架圖草案；前評估時，框架圖經過修改並已比較完善；審批項目之前，報經亞行總裁批准後作為附件。建立邏輯框架圖的關鍵是確定項目實施的監測指標。
①監測指標的內容：
構建邏輯框架圖首先要建立"問題樹"，各種預期目標、影響因素以及與它們相關連的項目實施監測指標都應寫入項目實施"問題樹"上，作為檢驗監測的指標，再將它們轉化為邏輯框架圖中的內容。如對所有投入、產出、建設目的和內容等進行監測；瞭解各種材料耗量及比率是否與計劃相符；檢驗各種因素的計劃與實際變化情況，發現問題後以便決定項目建設是否暫時停建亦或最終停建、還是對原有的設計進行修改以滿足實際需要等等。在建立"問題樹"時，首先要考慮項目建設目的和項目建成後的"中期目標"；另外，對一些當前沒有發生以後有可能發生的因素，如一些大的經濟活動對建設中期可能有影響的因素等也相應列入項目實施"問題樹"上。
②項目實施常用監測指標
最常用的監測指標主要有：
現有本國宏觀管理和重點行業的政策指標；
項目行政管理部門和項目實施單位已經採取的有關監測指標；
亞行根據不同的項目和建設目標、短期和長期的影響因素所採取的監測指標；
世行根據不同的項目和建設目標、短期和長期的影響因素所採取的監測指標；
不同行業所採取的監測指標，如電力、水利、電信等行業。
③選擇監測指標應遵循的準則。首先選擇能夠充分利用並容易得到的數據和便於計算的'指標，且已被絕大多數項目管理實施部門廣泛應用的；其次是選擇在項目實施過程中能夠及時獲得的監測指標，這樣能在項目建設早期及時預測預期目標；在選擇時還要考慮監測指標的反映力度，如在選擇反映資金方面的監測指標時，這個指標就應該反映通貨膨脹或外匯匯率的變化情況。另外，項目建設的某些假設和風險也應作為監測指標列入邏輯框架圖中。如通貨膨脹、外匯風險、石油市場價格以及常用材料和設備價格等。如果所選擇的監測指標受項目實施中其它因素的相互影響，應在項目實施前期，及時將各種相互影響的因素分開。
④選擇主要監測指標和配套監測指標
在選擇監測指標時，要正確劃分"主要監測指標"和"配套監測指標"，這是非常必要的。
主要監測指標是在項目建設前期，對項目要達到預期目標的風險和問題提出相應預警，以便能有充分時間對所出現的問題進行整改。主要監測指標可能是選擇一系列的檢測指標來監測某個影響因素。每一項檢測指標的確定，都將是項目成功的關鍵。
配套監測指標是指用於有專門定義並相互影響的監測指標。
⑤確定監測底線值和目標值
項目實施監測指標確定後，下一步就是確定監測底線值和目標值。在大多數情況下，可行性研究報告應該提供確定監測底線值的相關數據和資料，項目諮詢專家應確定出項目建設底線值和目標值的範圍。另外，在項目建設的前期要對參與項目建設和管理的人員進行專業化培訓，這是確保項目如期按質建成投產必需的前提條件；項目建設單位對項目建設的態度是決定項目建設能否達到預期目標的最主要因素。因為項目業主對項目承擔責任要比銀行承擔責任大。
⑥監測指標的行業劃分
監測指標按行業劃分，並以行業的特點來確定。目前，亞行設置監測指標的行業主要有農業、通信、能源、財政等12個行業及交叉行業和部門如環境、政府、扶貧、地區合作、婦女發展等。主要內容為：
項目建設目標（也稱為行業因素）。
項目建設目的（通常也稱為項目建成投產後因素和效果）。
項目生產能力（通常是指項目的基礎條件、技術優勢、生產能力和相關政策）。
（2）亞行評價指標體系的四個標準
以前，亞行根據邏輯框架圖中的各項量化指標對項目進行評價，評價結果分為三個標準：總體成功、部分成功、不成功。現在亞行參照其它國際金融組織通用作法，改為四個標準：非常成功、成功、部分成功、不成功。
新評價體系包括五大類指標：
相關因素指標：包括長期、短期目標和生產能力。
成效指標：評價項目是否達到預期目的，包括短期目標、政策目標、形象進度、財務等總體成效。
效率指標：評價項目是否按預期目標建設。
項目發展的可持續性指標。
制度的完善及影響指標。
2、項目實施報告(ppr)
項目實施報告是亞行對項目進行監管的有效制度，值得借鑑的項目監管辦法。監管部門主要根據指標中的各項標準，評價目標、預測風險和假設，對項目實施進行監測，ppr能夠及時正確反映項目在實施過程中某一階段的實際情況，其根本目的是確保項目按計劃實施，建成後能夠達到預期目標。
（1）評價指標的量化標準
項目評價指標分為四檔：高度滿意-達到、超過目標；滿意-所有目標實現；部分滿意-達到主要目標；不滿意-大部分指標不符合要求。
量化標準主要包括是否延誤實施進度；建設內容是否發生變化，會否影響項目建設；計劃安排有否變化，如項目法人變更等；項目投資執行情況和概算變化情況；國內配套資金到位情況，是否足額、及時；項目建設是否按與亞行簽約的條件實施；項目審計情況是否按規定時間上報等等（項目結束6個月內由會計事務所人員出具審計報告，如果超過6個月支付款暫凍結，再繼續延誤將中止合同，超過12個月取消項目）。
（2）還需考慮的其他因素
從發展的角度看，還要考慮其他一些量化指標，如需相應配套的條件（如成本回收、價格和税率變化、對環境的評價和財務實施情況等）；對環境可持續性發展的假設，其有效性和適用範圍；參與方的利益分配和股權擁有假設；投資的有效性及成本回收；制度的完善性、預算的適應性、建成後的運營與維護期考慮；數據的可獲取性及運行機制以及對貧困影響的假設等。
（3）潛在的問題
除了上述的評價指標的量化標準和需考慮的其他因素，還有一些有可能出現的問題也要注意，如貸款協議生效時間延誤6個月以上到一年內，要考慮是否因為當地政府不支持該項目，還是其他原因；項目建設是否按亞行簽約時提出的條件如約履行，如制度改革、財務配套條件等；在項目管理方面有否問題，如領導之間有否矛盾（內部）；項目經理是否是兼職的，能否全身心地投入工作；在設備、材料採購上，業主是否有貪污行為，如果有要進行調查，也許將會延誤工期；項目對環境和移民造成的影響等。
3、各國項目執行情況評價報告(cpr)
亞行在各國的項目，項目所在國政府每年要寫出項目執行情況綜合評價報告，由亞行當地辦事處向亞行總部上報。亞行每年和項目所在國官員對項目評價報告進行評價。每一個項目都有專門的評估小組，但政府只對總體項目做出評價報告。亞行對各國項目評價的重點要求是：首先要準備cpr背景資料，主要是根據上一年度的cpr，在新的年度哪些方面有所提高，政府的評價報告與各項目評價報告執行情況的比較等。通過對政府項目評價報告的分析和比較，能夠及時瞭解所在國亞行項目建設的進展和投資使用情況，從中發現問題並得到糾正。
四、亞行項目監管、評價方法對我國項目稽察工作的啟示與借鑑
我們認為，亞行項目監管、評價工作內容和重點的變化（由過去只進行後評價轉變為對項目全過程進行監管、評價），以及在監管、評價中運用的各種方法，都值得我們學習和借鑑。
（一）稽察工作要逐步由單一稽察向對項目實施全過程進行監管（包括評估、審核，監督、檢查、稽察，後評價等）轉變
一個建設項目，按其工作進程，分為前期準備、建設實施、建成投產三個階段。三個階段的工作是循序漸進的，對項目的成敗都有直接的影響。對項目的監管，要圍繞項目的目標和要求，也應包括這三個階段的內容。由於各個階段的工作內容不同，監管工作的內容也不同。前期準備階段監管工作的重點主要是對項目建成目標（包括經濟效益和社會效益）和所需要的配套條件（資金、外部條件等）進行評估和審核。項目建設過程中監督重點主要是對參建隊伍選擇、設備材料採購、資金使用效率、工程質量等進行監督檢查。建成投產後主要是對項目是否達到預期目標進行後評價，對項目實施中的問題和經驗進行總結。
近兩年，我們通過對項目建設過程中的稽察，發現了項目各個階段的大量問題，通過行政手段和媒體曝光，引起了領導和社會各方面的重視，通過整改，使有些問題得到解決。但從項目監管的內在要求和對照亞行做法看，我國項目監管工作主要存在三個問題：
1、監管範圍窄，不能保證項目按目標實施。在項目建設的三個階段中，目前我們只對項目實施到中後期階段進行稽查，前期準備階段和實施中的問題，有些已成事實，很難整改，特別是前期論證不充分，條件準備不足或施工中違規運作等對項目帶來的影響或損失有的很難彌補。只有將工作重點前移，變查為防，對項目各個階段的工作都及時進行跟蹤監督，將問題消滅在萌芽階段，才更加有利於保證項目順利實施。
2、監管手段單一，不適應項目在不同階段、不同方面的需要。亞行對項目進行監管有多種手段和方式，主要有諮詢評估、審核、檢查、評價等。目前我們對國家投資項目進行監管的主要方式是稽察，基本上是哪裏發現問題、哪裏有舉報，就到哪裏去查。實際上只運用了一種方法或手段。而且這種方法或手段通常是事後的、被動的，是算老帳加懲罰的作法。從保護當事人和減少項目損失角度看都不屬好辦法。應吸收亞行經驗，運用諮詢評估、審核、稽察、評價等多種手段和方法對項目不同階段進行監管。
3、監督與管理截然分離，不利於形成管理合力。從項目管理的範疇看，行政審批和監督、檢查、協調都屬於項目管理的內容。亞行評價局根據對項目的監測情況，可直接對項目提出要求，進行監督、檢查和協調，把監督、檢查、管理有機地結合起來。我們目前對項目多是一次性的稽察，各階段的監督、檢查工作尚未展開，監督和管理未能很好地結合起來。稽察結束，項目就過關鬆口氣了，跟蹤監管不跟上，不利於項目管理水平的提高。今後應象亞行那樣，不行使或少行使對項目的行政審批權，其他管理職能應綜合運用，要把監督、檢查、協調有機結合起來，通過監管，促進項目管理水平的提高。
（二）稽察工作既要注意處理和協調好與有關方面的關係，形成工作合力，又要保持相對的獨立性
按目前我國的投資管理體制，對政府投資項目進行監管，形成工作合力，要處理好四個方面的關係：一是要處理好與項目建設單位的關係，形成工作動力。項目建設單位既是監督檢查的對象，又是項目建設和管理的主要承擔者。要通過對項目的監督、檢查發現問題，幫助分析項目發生問題的原因，提出解決問題的辦法，制定加強管理的措施。二是處理好與行業主管部門的關係，形成部門管理合力。按國務院部門職能劃分，國家計委負責對國家投資的重大項目進行監管，工作中要與各業務部門聯繫。由於各部門工作職能不同，觀察處理問題的角度也不同。有些項目由部門建設和管理，部門既是管理者，又承擔建設者職責，對一些問題的看法難免與我們不一致。在進行項目稽察和監管過程中，要象亞行那樣，注意與部門溝通情況，交流看法。必要時可以請部門負責行業管理同志參加問題研究和決策，取得主管部門的支持與配合。三是注意處理好與地方政府和計委的關係，形成監管合力。由於國家投資項目分佈在全國各地，多數項目由地方負責管理，地方政府和計委都直接或間接參與了項目管理工作。地方政府和計委在項目管理方面的工作也是我們監督檢查的範圍，不注意工作方法，容易產生矛盾和對立。我們必須看到，地方政府和計委對項目的管理主要是行使監督職能，與我們工作性質和目標是一致的，而且他們對項目瞭解和掌握的情況比我們多，監管的能量更大。在進行項目監管過程中，應該相信和依靠地方政府和計委，充分聽取他們的意見和看法。四是要注意處理好與委內有關司局的關係，形成內部合力。在對項目進行監督檢查前，在保持獨立工作的前提下，注意與有關司局溝通情況，事後對問題的處理要聽取有關司局意見，必要時與有關司局一起研究和決策。對問題處理過程中，要儘量形成共識，提高工作效率。
同時稽察工作又要保持相對的獨立性，象亞行那樣，從制定監管工作計劃到具體監督、檢查及進行評價，都保持主動權和獨立性。監管評價工作報告的運行也要象亞行那樣，保持獨立暢通。
（三）建立量化監管評價指標體系和信息管理系統，形成科學監管工作機制
亞行對項目的監督、評價有一套較完整的量化指標體系，在項目實施報告（ppr）中，對項目有重要影響和亞行關注的工程進度等8個主要方面都有量化標準要求，同時從今後發展角度，還要考核價格、税率變化對財務的影響，持續發展的環境制約等7個方面的量化指標。通過這些量化指標，對項目的工程建設進度、概算執行情況及項目建成後的環境影響、財務狀況、還貸能力等主要情況進行控制和掌握。
我國目前對項目監管還缺乏一套科學的報告評價制度和指標評價體系。因而對項目各階段的進展情況及建成後的發展和效益情況，不能做到心中有數，也不能進行有效監控。要借鑑亞行經驗，結合我國項目管理實際，建立一套符合我國國情的項目監管報告制度和項目評價量化指標體系。根據項目三個重要階段的工作進展，實行不同的監管評價報告，開工前對前期準備工作提出評估或審核報告，項目實施過程中，借鑑亞行作法，每年提出項目實施情況報告（有的可由項目建設單位提出，必要時進行審核），項目建成投產後提出評價報告。根據報告的不同內容，相應設立不同的指標體系，特別是項目實施報告，考核指標要儘可能量化，有可操作性。在此基礎上，建立規範的項目信息報告制度。考慮到近階段國家投資項目較多的實際情況，項目開工前的審核評價報告和項目建成後的評價報告，可由社會中介機構或有關部門提出，報項目監管單位，監管單位可抽取一定比例項目進行審核，審核後再寫出評價報告。項目實施中由項目單位按報告量化指標要求編制報表，監管單位建立項目數據庫，並按量化指標監控。半年和年終要報送項目財務報表。監管單位可選取一定比例項目進行審核或稽察，對實施情況寫出評價報告。
為了使項目單位適應和執行監管制度，監管工作本身也要規範化、制度化，除一些偶然發現重大問題的項目採取臨時突擊行動外，每年初要擬定計劃，對本年要監督檢查的項目、監督檢查的內容及檢查的大概時間予以明確，使項目單位在工作安排上予以配合。
（四）加強隊伍培訓，適應對項目進行監督、稽察和評價的工作需要
項目監管是一項專業性和政策性很強的工作，監管隊伍的工作和政策業務水平直接關係到監管工作質量，對項目的管理和實施也有重要影響。我國開展項目稽察工作剛剛起步，工作人員來自不同的崗位，普遍缺乏對項目監管的業務知識和工作經驗，加強對稽察隊伍的專業知識和政策法規培訓，是確保搞好項目監管工作的前提。同時還必須看到，亞行和其他國際金融組織及世界上市場經濟發達國家對項目的監管方法我們知之甚少，需要認真總結吸收。特別是亞行對項目實施過程的監管和指標量化評價的方法，值得我們認真學習借鑑。要採取請進來和走出去的辦法，進行不同形式和各種內容的辦班培訓和現場考察，擴大項目監管工作的視野，啟發工作思路，掌握和運用國外先進的監管手段和方法，提高項目監管工作質量。通過學習和培訓，使大家的項目監管能力有明顯提高：一是提高觀察和發現問題的能力。進入項目，能熟練運用專業知識和有關政策法規，對項目進展情況進行檢查和分析判斷，迅速打開工作局面。二是要探索和提高在不同階段運用不同方法進行監管的能力。要廣泛借鑑國外先進的方法，結合我國項目監管實際為我所用。三是要培養隊伍改革創新的能力。項目監管在我國是一項新的工作，要鼓勵大家勇於思考，敢於創新。
