當前財税改革的進度與現狀作文

改革開放以來特別是1994年分税制改革以來,我國財税體制改革取得了重要進展,但與完善社會主義市場經濟體制的目標相比,特別是與形成有利於科學發展的體制機制的要求相比,目前財税體制仍然存在着宏觀税負偏高、財力事權不對稱、税制結構不健全、支出結構不合理、轉移支付制度不規範等重大問題。財税體制改革滯後,既不利於促進經濟轉型、社會轉型和政府轉型,不利於推動經濟社會發展轉入科學發展的良性軌道,甚至會進一步固化經濟社會發展中原有的結構性矛盾,產生逆向調節作用。推進科學發展,必須深化財税體制改革,針對突出矛盾和問題,整體設計、分步實施、協調推進。

一、宏觀税負偏高,擠壓居民收入增長,制約消費需求擴大

宏觀税負是指一個國家的總體税負水平,一般通過一個國家一定時期政府取得的收入總量佔同期GDP的比重來反映。基本上有三種統計口徑:一是小口徑的宏觀税負,即税收收入佔GDP的比重;二是中口徑的宏觀税負,即財政收入佔GDP的比重,包括税收在內的納入財政預算管理的收入;三是大口徑的宏觀税負,即政府全部收入佔GDP的比重,包括税收收入、預算內收費、預算外收入、制度外收入等各級政府及其部門以各種形式取得的收入的總和。採用不同的指標,運用不同的方法,對中國宏觀税負高低判斷的結論相去甚遠。從相關資料可以判斷:

(一)中國大口徑宏觀税負高達30%以上,比中小口徑的宏觀税負高出10個百分點以上

2008年全國税收收入54219.62億元,國內生產總值300670億元,小口徑宏觀税負,即全國税收收入佔GDP的比重為18.03%。2008年包括税收在內的納入財政預算管理的全國財政收入61316.90億元,中口徑宏觀税負,即全國財政收入佔GDP的比重為20.4%,比小口徑宏觀税負高出2.36個百分點。2008年全國土地出讓收入9600億元(比2007年13000億元有較大縮水),佔當年GDP的3.19%;全國社保基金總收入13808億元,佔當年GDP的4.59%;中央和地方預算外資金收入7000億元(該項收入2007年為6820.32億元,2008年數據尚未公佈,暫按與2007年大致相當的數計),佔當年GDP的2.33%,包括此三項在內的大口徑宏觀税負,即政府全部收入佔GDP的比重高達30.51%,比中口徑宏觀税負高10.11個百分點,比小口徑宏觀税負高12.47個百分點。此外,由於制度外財政收入一般是以費的形式繳納,如果把各種打着政府名義的亂收費、亂罰款、亂攤派和一些政府部門接受企業和個人“捐贈”以及各級政府部門屢禁不止、名目繁多的“小金庫”等收入都計算進入政府收入,則全部政府收入佔GDP的比重甚至會高達40%左右。

(二)從分税制開始,財政收入增長迅速,宏觀税負快速提高

2003—2008年,國內生產總值年均增長10.1%,財政收入年均增長19.6%,財政收入增長速度遠快於國內生產總值的增長速度,財政收入佔GDP的比重迅速從1994年的10.8%提高到2008年的20.4%,增長了1.9倍。與此相對應,城鎮居民人均實際可支配收入年均增長8.1%,農村居民人均純收入年均增長5.5%,既慢於GDP增長,更慢於財政收入增長。財政收入增速是城鎮居民增速的2.4倍,是農民收入增速的3.6倍。

(三)中國宏觀税負高於中等發達國家,與發達國家水平相當,與所處的發展階段極不相稱

世界上發達國家的宏觀税負平均在30—35%之間,上中等收入國家的宏觀税負平均在20—30%之間,發展中國家的宏觀税負平均在16—20%之間。儘管中國按中小口徑計算的宏觀税負剛進入上中等收入國家的門檻,與人均GDP水平大致相當,但反映真實負擔的大口徑宏觀税負則在發達國家的水平,這與所處的發展階段和經濟社會發展水平極不相稱。

(四)與發達國家實行“高税負、高福利”政策相反,中國是在低福利水平上實行高税負,税負明顯偏高

高税負國家往往是高福利國家,社會保障在這些國家佔有非常突出的地位。OECD國家中,社會保障税收入都是税收收入中的頭號税種。從社會保障支出比較視角,更能反映出問題的實質,2008年中國全國財政支出中用於社會保障和就業支出、醫療衞生支出的費用9492.47億元,僅佔當年GDP的3.157%,而發達國家的國家社會保障支出一般要佔到GDP的10%左右。

宏觀税負過高,政府在國民收入分配中切取的蛋糕過大,必然擠佔企業收入和居民收入,加重企業負擔和居民負擔,不僅不利於提高企業競爭力和發展後勁,更不利於居民收入的提高。消費增長是收入增長的函數,居民收入增長緩慢,必然帶來消費增長緩慢,因此,宏觀税負過高,政府所得比重過大,必然影響內需特別是居民消費需求的擴大,造成長期以來居民消費率一路下滑,使得擴大內需特別是消費需求的戰略方針難以取得成效。

二、財力與事權不匹配,迫使地方政府不計代價地擴大財源

我國1994年的分税制改革,在重點規範中央和地方間收入劃分的同時,對中央和地方的事權和支出責任並沒有進行大的調整,逐漸形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“財權上移、事權下移”,現象,各級政府事權財權配置存在明顯的不匹配。

(一)財力快速上移

分税制改革後,中央財政收入佔國內生產總值比重和佔全部財政收入比重迅速提高。1993年,中央財政佔比22%,地方財政佔比78%。1994年實行分税制改革,當年中央財政佔比迅速提高到55.7%,地方財政佔比下降到44.3%。此後的1995—2006年的12年間,中央財政收入佔國家財政總收入的比例平均為52%,地方財政收入佔國家財政總收入的比例平均為48%。到2008年,中央財政所佔的比重進一步提升到53.3%,地方財政所佔的比重進一步降至46.7%。

(二)事權下移

由於事權配置重心偏低、各級政府的事權責任與其收入和行政能力不對稱。中央政府承擔的事權尤其是直接支出責任相對不足,地方政府尤其是基層地方政府承擔了過多的實際支出責任。儘管中央政府在收入分配中佔54%以上,但在財政支出構成中的比例並不高。1993年,中央財政支出佔比28.3%,地方財政支出佔比71.1%。1994年分税制改革後,當年中央財政支出佔比並沒有隨着收入佔比的明顯提高而提高,僅為30.3%,而地方財政支出佔比仍高達69.7%。此後的1995—2006年的12年間,中央財政支出佔國家財政總支出的比例平均為29%,地方財政支出佔國家財政總支出的比例平均為71%。到2008年,中央財政支出所佔的比重進一步降低到21.4%,地方財政支出所佔的比重仍高達78.6%。

(三)“中央請客、地方埋單”

由於中央與地方政府之間職責範圍界定不夠明確,含糊不清的支出大多被分配給下級政府,有些事務雖然明確歸中央或省級地方,但在實際執行中中央和省級政府的責任部分卻下放給了基層。更由於上下級政府之間事權範圍配置的隨意性很大,在垂直體制下,一些上級的法定事權往往成為下級的當然事權,往往通過所謂的政績考核、一票否決等將本級責任分解成下級的責任,使“上級請客、下級埋單”的狀況十分風行。通常,下級政府掌握的財源越少,負擔也就越重。目前我國縣鄉兩級財政收入佔全國財政總收入的比重只佔20%左右,卻承擔了近80%的義務教育支出和55—60%左右的公共衞生支出。

中央與地方的財政收入明確劃定,但提供公共服務方面的事權模糊,地方政府在財力被上收而事權不變的困境下,為履行好事權,必須千方百計地擴大財源。途徑之一,是做大蛋糕,儘可能多地分享25%增值税的總量,這必然激發地方政府加大招商引資、加大投資上項目的力度以加速經濟發展,片面追求GDP增長以增加財政收入的衝動。途徑之二,是擴大地方可獨享的收入來源,如城鎮土地使用税、房產税、耕地佔用税、土地增值税、國有土地有償使用收入等,這些收入大部分與土地有關,導致地方政府在工業化城市化和“經營城市”等口號下,大量徵用集體土地和進行舊城改造拆遷,不斷擴張城市建設用地規模,發展城市建築業和房地產業,大量違法圈地,以土地生財;與房地產開發商共同推高房價,從建築業和房地產業發展中開闢高增長税收。許多地方政府的土地收入佔財政收入的70%,土地收入成了名符其實的第一財政。

三、税制結構不合理,導致粗放型增長方式難以轉變

(一)主體税種結構失衡

雖然經過1994年的税制改革,我國建立了流轉税(間接税)和所得税(直接税)並重的雙主體税制結構模式,但從目前運行情況看,實際上仍是以流轉税(間接税)為主體的單主體税制結構。1994年以來,在税收總量中,所得税收入佔比雖然有所上升,從1994年的17%提高到2007年的26%;流轉税收入佔比雖然有所下降,從1994年的74.2%降至2007年的61.8%;但現行税制結構中,流轉税(間接税)比重過高,所得税(直接税)比重過低。由於流轉税(間接税)是直接對企業經營活動過程徵税而非對經營效果(所得)徵税,難以起到所得税(直接税)的作用,因此,從向企業生產經營過程徵收流轉税(直接税)逐步轉變為向企業經營所得或個人所得徵收所得税(直接税)是一種歷史趨勢,目前大多數發達國家均採用以直接税為主體的税制,如OECD國家,是以所得税和社會保障税為主體税種、流轉税為輔助税種的税制結構,其所得税佔税收收入的比重平均在50%左右,流轉税比重往往不到40%。由於我國流轉税所佔比重過大,所得税比重過小,所謂“雙主體”的税制結構模式實際上並未真正形成,既不利於主體税種的相互配合,更不利於發揮所得税在實現公平原則方面的調控作用。

(二)税種結構不合理

一是以增值税、營業税為主要税種的流轉税,是直接對企業經營活動過程徵税而非對經營效果徵税,既缺乏科學性,也是導致政府收入在初次分配中所佔比例過高的重要原因。

二是在現有税種結構中,缺乏物業税、遺產税和贈與税等針對不動產保有環節的財產性税種,缺乏針對與提供公共服務密切相關的社會保障税、教育税等税種,使得再分配環節難以對收入分配不公進行有效校正。

三是個人所得税起徵點沒有隨着人均GDP快速提高而作出同步調整,並且未實行綜合計徵,而是採用傳統的分項計徵模式,税率和費用扣除方法不盡合理,難以全面衡量納税人的真實納税能力,不能體現“多得多徵、公平税負”的原則,實踐中也容易造成所得來源多、綜合收入高的人少納税的情況。

四是消費税徵收範圍沒有隨居民消費情況的變化而調整,一些高檔次的奢侈性消費品及行為沒有納入徵税範圍,一些與羣眾生活關係密切的已課徵消費税的消費品沒有從消費税應税税目中取消,致使消費税調節力度弱化,難以適應快速發展的經濟形勢。

五是現行資源税制度存在着計税依據缺乏收入彈性、資源開採地税收收入偏低、對節約開採和有效利用資源的調節力度不夠等問題,特別是長期以來實行從量定額徵收,單純根據銷售量依據固定税額徵收,這種從量而非從價計徵以及以銷售量而非開採量為依據的計徵模式,無法抑制企業和地方政府伴隨資源價格的增長而對資源大量開採,不利於資源節約開採利用。此外,資源有償使用制度和生態環境補償機制的建立也沒有邁出實質性步伐。

(三)地方政府缺乏穩定的主體税種作為財力保障

現行分税制體制下,税收立法權被高度集中於中央,地方政府沒有税收立法權,加之主體税種實行向中央集中的“共享税”模式,地方政府特別是基層政府沒有穩定、合法的地方税收作為穩定的財力保障和調節手段。特別是在全國範圍內徹底取消農業税後,基層財政的主體税種更加缺失,縣鄉財政本級收入進一步降低,基層政府運行更加困難。

出口退税政策存在結構性缺陷,強化了低成本的出口導向模式,影響了出口結構的升級和外貿增長方式的轉變。物業税等財產税收的缺失,使城鎮政府缺乏穩定的、能隨人口增加而增長的財政資金渠道,使地方政府只關心“土地城鎮化”而忽視“人口城鎮化”,導致大量進城農民工落户難。

四、財政支出結構不合理,導致經濟社會發展嚴重失衡

(一)行政管理費增速太快、所佔比重太高

有關統計表明,從改革開放初的1978年至2003年,25年間我國行政管理費用增長了87倍,行政管理支出佔國家財政支出的比重從4.71%上升到2003年的19.03%。其中,行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元,20年間增長30倍,年均增長率19.5%;同期財政支出增長15倍,年均增長率15.4%;行政管理支出佔財政支出的比重,從9.98%上升至19.19%,提高了近10個百分點。相應地,我國人均負擔的年度行政管理費用從1986年的20.5元,增加到2005年的498元,增長23倍,而同期GDP增長為14.6倍。

按照國際貨幣基金組織的標準,一國的行政管理支出佔財政總支出的比重不超過15.6%。通常發達國家這一比重更低,日本為2.38%、英國4.19%、韓國5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。儘管近幾年我國行政管理支出佔財政總支出的比重有所下降,但2006年仍高達18.73%,這一比重,不僅比國際貨幣基金組織的標準高出3.13個百分點,更比上述發達國家分別高出16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和8.83個百分點。

此外,預算外行政管理費更是大幅度上升。有關統計數據顯示,1998年我國行政事業費支出佔預算外收入的比重為54.42%,2005年則達72.01%,7年間近增了近18個百分點。龐大的行政管理費支出,消耗了相當大的財政收入,加大了公共財政的負擔。

(二)社會性支出比重偏低

與OECD國家社會支出佔財政總支出40—60%的比重截然相反,我國財政支出結構中用於社會性支出的比重一直偏低,儘管社會文教支出比重從1985年的'20.38%上升到2006年的26.83%,提高了6個百分點,但這一比重甚至低於1998—2001年的水平,僅相當於10年前的1997年的水平。

由於社會性支出增長緩慢,使我國財政用於教育支出的水平明顯偏低。1995年公共教育經費佔GDP的比重世界平均為5.2%,發達國家為5.5%,發展中國家為4.6%,最不發達國家為3.6%,而我國當年的財政性教育經費佔GDP的比重僅為2.41%,此後的10年間,這一比重一直徘徊在3%以下,不僅遠遠低於發達國家和世界平均水平,甚至還低於最不發達國家的水平。近幾年來,財政性教育經費快速增長,2007年其佔GDP比重達到了3.32%,無論從國際比較來看,還是從我國教育法規定的財政性教育經費佔國內生產總值的比例達到4%的要求來看,財政用於教育支出的水平都明顯偏低。

由於社會性支出增長緩慢,使我國財政用於社會保障的支出水平明顯偏低。儘管我國財政對社會保障的投入逐年增加,2007年用於社會保障和就業的支出達到了5447.16億元,但佔當年國家財政總支出的比重僅為10.94%,佔當年國內生產總值的比重僅為2.12%,與日本社保總費用佔GDP的13.7%,美國的16.81%,瑞典的32.14%,英國的22.8%,德國的29.07%,法國的29.72%相比較,差距高達數倍乃至20來倍,較低的社會保障支出,使我國人民的基本保障受到極大的約束。

(三)經濟性支出比重仍然偏高

從1985—2006年,經濟建設支出佔財政總支出的比重下降了近30個百分點,下降幅度不可謂不大,但在財政支出結構中的比重仍佔26%以上,而國際經合組織(OECD)國家經濟建設支出佔財政總支出的比重為5—8%,我國用於經濟建設的財政支出仍然偏大。

政府的財政收入過多地用於經濟建設和行政管理費用增長,必然擠佔本應用於支持醫療、教育、社保等民生領域的公共財政開支,造成公共財政的“越位”和“缺位”現象並存,一方面致使政府過多地干預市場主體的活動,另一方面使政府在公共服務和社會管理方面職責嚴重缺位,阻礙着政府職能向現代服務型政府的轉型。更為重要的是,公共服務領域投入的嚴重不足,是導致社會保障覆蓋面窄、統籌層次低、保障水平不高的直接根源,不僅影響着社會和諧穩定,而且越來越成為影響居民消費預期、提高即期消費水平的最重要因素,進而制約着經濟發展中需求結構的轉型和增長方式的轉變。

五、轉移支付制度不完善,難以促進區域協調發展

(一)轉移支付結構不合理

分税制改革後,我國的財政轉移支付形式十分複雜,既保留了原財政包乾體制下的一些體制補助、專項補助、結算補助等形式,又在實行分税制後增加了税收返還和過渡期轉移支付等形式,形式類別很多。這種形式多樣的轉移支付制度,很容易導致管理分散和效率降低,對地區間財力的均等化作用不明顯。在現行中央轉移支付項目和類別中,中央對地方的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付和中央對地方税收返還、原體制補助等多種方式。如果將税收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付進行比較,可發現用於均衡地區間財政能力的財力性轉移支付所佔比重偏低。2007年,財力性轉移支付所佔比重僅為39.16%,而税收返還和專項轉移支付所佔比重達60.84%。並且在財力性轉移支付中,均等化作用較強的一般性轉移支付僅佔財力性轉移支付的35.3%,在中央財政轉移支付中的比重僅僅為13.7%。這種轉移支付設計很不科學,很難充分發揮中央財政轉移支付調節地區間財力差距的作用。

(二)轉移支付資金分配方式不合理

在分税制改革過程中,我國在處理中央與地方間的財政關係上偏向於“增量調節”,從而延續了原體制下的分配格局,並把原體制中形成的非均衡狀況帶入了新的體制。具體表現在資金分配上,現行轉移支付主要通過“税收返還”和專項轉移支付進行,既不合理又不規範。就“税收返還”而言,不僅保留了1993年前經濟發達地區和欠發達地區在中央對地方增值税和消費税返還方面的差距,而且對增量返還按1:0.3的係數確定,致使其在中央對地方轉移支付總額中所佔比較過高(2005年所佔比重達36%以上)。由於“税收返還”數額的確定建立在往年基數基礎上,不僅不能對地區間財力分配的既定格局作調整,反而會進一步拉大地區間財力的差距,導致“貧者越貧,富者越富”的分配格局。就專項轉移支付而言,由於資金分配過程不透明、分配標準和依據不明確、分配方式不規範,主觀隨意性很大,地方政府與中央的關係密切程度,以及地方政府的討價還價能力等對中央專項轉移支付資金的分配有很大影響。並且專項轉移支付項目往往需要地方政府資金作配套,有資金配套能力的經濟發達地區往往比缺乏資金配套能力的欠發達地區更容易獲得更多的專項轉移支付撥款。由此可見,專項轉移支付對均衡地區間財力的作用十分有限,甚至還會擴大地區間公共服務發展水平的原有差距。

(三)專項轉移支付項目設置不合理

目前,中央專項轉移支付項目多達幾百項,項目設置過多、過濫,覆蓋面過寬、重點不突出,難以體現中央對地方財政支出的引導和調控作用。2007年,中央財政安排專項轉移支付6891.5億元,佔轉移支付總額的49.2%。2005年,中央專項轉移支付加上財力性轉移支付中屬於專項支付的部分,佔當年轉移支付總額的53.2%。由於專項轉移支付的覆蓋面過寬,造成許多項目在管理上存在着“多頭管理”現象。如災後補償和重建轉移支付資金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部門,很容易造成操作中擠佔挪用、監督管理不到位、資金撥付效率低等問題。目前,一般性轉移支付作為地方財力補助進入地方預算,進入了地方人大監督的範圍,而專項資金在使用上還缺乏有效的約束和監督機制。

區域協調發展的重點是要使生活在不同區域間的人民能夠享有均等化的基本公共服務和大體相當的生活水平。實現這一目標,對於欠發達地區和資源生態環境承載能力較差地區而言,財政轉移支付是關鍵。但由於一般性轉移支付規模偏小,很難起到均衡全國各地區財力差距、促進區域間公共服務均等化和區域協調發展的功能。而專項轉移支付種類過多規模過大,多數項目通常又要求地方財政資金相配套,容易產生中央和地方相互“釣魚”、弄虛作假等問題。現行的“税收返還”以税收來源地為基礎,以1993年為基數,在“多繳者多返,少繳者少返”的機制下,發達地區和欠發達地區的税收返還數量和由此帶來的財政收入差距不僅不會縮小,反而會在滾動增長中進一步拉大,弱化了税收返還作為支付手段均衡地區財力差距的積極作用。更為重要的是,現行轉移支付制度未能體現主體功能區的要求,缺乏針對禁止開發、限制開發區的轉移支付制度和利益補償機制,難以推動主體功能區的形成。