國有企業發展建議
一、國有企業改制：含義、基本情況及需要解決的問題
(一)何為國有企業改制
對國有企業改制有多種理解：改變企業形態，改變企業股權結構，改變企業的基本制度。
改變企業形態即改變規範企業資本組織關係、治理結構的企業法律形式，如按企業法規範的企業變為按公司法規範的獨資公司，有限責任公司變為股份公司。
改變企業股權結構即引入新股東或改變企業股權比例。股權結構變化的另一含義是可以安排股東權利不盡相同的股東，如可有黃金股股東、優先股股東等。企業法律形式變化有時是企業股權變化的前提。
更廣義的企業改制還包括企業內部制度的廣泛變革，如改變經營者激勵制度、勞動工資制度等。這些方面的變化未必是狹義的企業改制的基本要素，但它往往是企業改制的誘因或結果或條件，與企業改制密切相關，是進行企業改制時，尤其是以激勵效應為主要目標的改制時，必須關注的重要問題。
(二)基本情況：主要推動因素和現狀
國有企業改制，在上世紀80年代中期就已開始，但成為國有企業改革的主題，是90年代以後的事。推動國有企業改制的因素涉及政治政策、地方、資本市場和企業經營者多個方面。
十六大明確中國經濟體制改革的方向是建立社會主義市場經濟體制，以後特別是黨的十四屆三中全會、十五大、十五屆三中全會直至十六大、十六屆三中全會，中央推動國有企業改制的基本方針日益明確。中央的政治決策為有關方面出台有關政策，地方、企業推進國有企業改制提供了前提性的.政治基矗十四大以後國家有關部門出台的政策則從操作層面為國有企業改制逐步明確了相應規範。
地方在國有企業改制方面走得較快。這有兩個背景：一是90年代以後，許多地方國有企業經營困難、難以為繼，二是地方希望政府投入很少，但有較大潛力的企業能更快發展。為解困和發展，地方政府認為最重要的政策就是鼓勵企業改制。
資本市場在中國的發展，特別是90年代初滬深股市開張，及以後的海外上市，極大地推進了國有企業改制的進程。
企業，特別是企業經營者也是推動國有企業改制的重要因素。這個因素能起作用，與中國國有企業必須儘快轉變機制的需求有關，亦與存在“內部人控制”、國企經營者長期責任重薪酬低、許多“新國有企業”國家投入很少等情況有關。
十幾年的國有企業改制已有很大進展：國有企業數量下降，但收入、資產收益上升，國有企業數80年代初有約30萬户，現在只有約18萬户(2001年)，國有及國有控股企業户數已從1998年的6.5萬户降到2002年的4.3萬户;全國國有小型企業改制面已達80%(國資委有關專家估計);不少國有企業改制上市，一些大型國有企業海外上市;改制和資產優化重組結合推進，企業制度和資產結構同時改善;與改制改組結合的職工分流穩健推進。
(三)仍然存在一些問題
國有經濟佈局調整的總體規劃和基本政策尚不夠明確。針對具體行業及地方，已有些政策出台。但由於缺基本規模和政策，當改制及相應的併購重組涉及大型國有企業時，有關工作就難以推進。
國有企業改制的一些方向性的和結構性的問題仍待進一步解決。這些問題有的是法律規範問題，如按企業法登記的大型國有企業是否要轉為公司制企業，設計國有特殊公司的依據何在及其法律規範有何特點;有些是結構性問題，如國有獨資大公司控股上市公司及相應的關聯交易、利益衝突等問題，在不動結構的情況下是否能得到較好的解決，簡單地進行子公司經營者、員工持股等改制是否會帶來集團業務難以整合的矛盾等。
改制程序和具體政策方面也有些問題。近幾年國有企業改制進展較快，但確實存在“自買自賣”、審計評估不實低估賤賣、“暗箱操作”等問題。出現這些問題，有認識原因，如輕視改制的複雜性和專業性，以“運動”方式推進企業改制;亦有政策不繫統配套的原因，國家及有關部門沒有系統政策，僅憑分散的具體政策規範，指導作用有限;有深層次的政治和經濟利益問題。最近國資委出台了《關於規範國有企業改制工作的意見》，解決了改制程序不規範的許多問題，但仍然存在需進一步明確、完善的問題。
二、若干看法及建議
(一)指導思想
絕大多數國有企業都有必要進行改制。除主要職能是公共服務、業務和財務與政府難以分開的少數企業外，絕大多數國有企業都應變成公司制企業，部分勞動密集型的中小企業可以變成合作制企業，絕大多數企業都可以股權多元化。
要根據企業發展前景及國家的國有經濟佈局調整戰略，確定國有企業改制的基本方案。
按從實際出發、統籌兼顧原則確定國有企業改制的實施方案。統籌兼顧首先是要處理好國有股東、收購者、債權人、經營者及職工的關係，其次是要處理好企業改制和企業長遠發展、建立現代企業制度的關係。
按公開競爭、分類推進的原則推進國有企業改制工作。
配套改革和調整政策，創造有利於國有企業改制改組的條件。
(二)儘快確定國有經濟佈局調整的基本規劃和政策
凡是可以轉為公司的企業，原則上股權都可以多元化。不宜股權多元化目前只能是國有獨資公司的，一是需要國家直接控制業務的公司(如造幣公司)，這些公司業務特殊，且中國不具備相應業務外包的條件;二是基於重要性和財務原因需要國家直接控制的公司，如一些國防工業公司，這是因為其業務重要，目前財務尚不能獨立，我國尚未建立與市場經濟體制相適應的包括國防科研、國防訂貨在內的管理體制。一些持有較多不良資產的國有獨資公司，目前不具備股權多元化條件，但經過業務和資產結構調整，將來仍能股權多元化。
國家必須控股或相對控股的企業，應當是屬於國家必須控制領域的公司，或是公司業務影響大，即使將來國家可不控股但為平穩過渡或各“看一看”在一定時期內也需控股的公司。在規模很大、市場結構從長期看會是壟斷或寡頭(或巨頭)控制型的、經濟社會影響極大的產業，如汽車業、石油業、鋼鐵業、電信業、金融業、航空業、國防工業，至少在一定時期(如5~10年)或更長時間內會有一定數量的這樣的企業。以後可以進一步出售國有股份，還可以設黃金股作為特殊的安全閘門。
國有企業股份可以出售給一般國民、私人企業或投資家(機構或個人)、外國企業與外國投資者。出售股份時既要考慮出售的財務利益，還要考慮是否有利於企業發展，是否會造成外國資本及個別私人資本對行業的壟斷或控制。由於中國私人資本相對較弱，在同等條件下，可支持有條件的中國私人資本優先購股。
(三)結合發展和組織結構調整推進國有企業改制
大型企業或集團在確定改制方案時有必要先對公司或集團的戰略目標、業務前景及組織體制進行評估，要進行相應的結構調整再推進改制。
國家及某些地方的大型國有企業，不少業務重合、事業重複，又不可能形成規模經濟水平之上的競爭，可以先進行適當的歸併整合，而後改制。整合應當用市場化的辦法推進。但股東同一的企業，從法律上看亦可根據股東的安排直接合並或整合。因為如果先改制形成多元股東結構後再合併或整合，成本可能顯著上升。但到底是否及如何整合，必須進行經濟分析。
許多國有獨資企業，其下有一家甚至多家上市公司，擁有的存續資產有優有劣。形成這種結構，與我國採取優良資產上市、不好資產留給母公司的做法及利用母公司讓政府和實體企業隔離、減少干預的想法有關。這種結構，使國有獨資的母公司很難改制和股權多元化，簡單化地讓上市或非上市的子公司引入新股東，則可能破壞集團內凝聚力和整合能力。因此對這類集團，至少應評估是否有必要對主體業務資產及相應的子公司先進行適當整合，包括母-子公司合併，而後引入新股東、實現母公司改制乃至上市的路徑和方案。TCL集團提出並得到批准的母公司引入戰略投資者而後吸收上市子公司的方案，就是改制與集團組織結構調整結合的一種做法。這種做法從結構上消滅了上市公司與集團可能有不正常關聯交易的根源，其做法和經驗值得研究和借鑑。
國有大中型企業根據原國家經貿委等八部委文件進行主輔分離改制，也是改制和企業業務、組織結構調整相結合的做法，應積極推進。這方面要注意的是，必須是真正的主輔分離，以防出現3~5年後需要再整合導致整合成本上升的問題。
(四)根據有利於發展、分類推進、公開競爭原則推進國有企業改制(本節參考了和張春霖於2003年9月在世行中國蒙古局與國務院發展研究中心企業所聯合召開的研討會上報告的觀點。)
明確改制目標為出售收益最大化和有利於企業發展。國有企業改制目標通常是多元的。各國都依據本國情況確定改制目標的優先順序。我國企業改制的目標應是收益最大化和有利於企業發展。在一定條件下，如該企業發展有戰略意義時，可優先考慮企業發展目標。一些國家在績優大型國有企業以IPO方式進行股權多元化時，實施讓一般投資者獲得較多股份、分享改革利益推動資本市場發展的政策，也值得我們研究和借鑑。
分類推進國有企業改制。改制方式取決於改制企業的特徵和需要。小型國有企業改制宜採用公開拍賣或招標的方式，對無力償債或難以審查的宜用清算改制方式。大中型國有企業改制應重視吸引戰略投資者的改制方式。首次公開發行(IPO)企業僅限於大型、運營良好的國有企業。管理層或職工收購(MBO、EBO)改制主要適用於特別依賴經營者和職
